SENATO DELLA REPUBBLICA CAMERA DEI DEPUTATI
XIII LEGISLATURA
COMMISSIONE PARLAMENTARE D'INCHIESTA
SUL DISSESTO DELLA FEDERAZIONE ITALIANA
DEI CONSORZI AGRARI
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RESOCONTO STENOGRAFICO
52a SEDUTA
MERCOLEDI' 21 FEBBRAIO 2001
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Presidenza del presidente Melchiorre CIRAMI
I lavori hanno inizio alle ore 14,10
(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).
Presidenza del presidente CIRAMI
SULLA PUBBLICITA' DEI LAVORI
PRESIDENTE. Propongo che sia attivato, ai sensi dell'articolo 12, comma 2, del Regolamento interno, il collegamento audiovisivo a circuito chiuso. Non facendosi osservazioni, il collegamento è attivato.
SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE
PRESIDENTE. Vi informo che l'Ufficio di Presidenza, integrato dai rappresentanti dei Gruppi, riunitosi mercoledì 11 febbraio, ha stabilito il seguente calendario dei lavori: mercoledì 21 febbraio, alle ore 14, inizio dell'esame della proposta di relazione finale; martedì 27 febbraio, alle ore 16, seguito dell'esame della proposta di relazione finale; mercoledì 28 febbraio, alle ore 9,30, seguito dell'esame della proposta di relazione e votazione della stessa.
Esame della proposta di relazione finale
PRESIDENTE. Onorevoli colleghi, prima di svolgere brevemente alcune considerazioni sulla impostazione metodologica seguita nella redazione della proposta di relazione finale, propongo di chiudere con oggi la discussione generale in modo da lasciare un lasso di tempo sufficiente per la presentazione di emendamenti o proposte modificative.
Chiedo altresì di essere autorizzato a dare per letta la relazione già distribuita e chiedo che faccia parte integrante del resoconto stenografico della seduta odierna. Avverto che, per mero errore materiale, a pagina 215 della proposta di relazione è per due volte indicata la cifra di 2.150 milioni anziché 2.150 miliardi. Comunico altresì che a pagina 36, ultimo capoverso del paragrafo 2.2, la parola "doveva" va sostituita con le parole "avrebbe dovuto" e deve ritenersi soppresso l'avverbio "anche".
Vi informo infine che solo in data 15 febbraio il Ministero del lavoro ha trasmesso un elenco aggiornato della situazione giuridica dei consorzi agrari: tale elenco sarà inserito all'interno del capitolo XII che tratta di questa materia, in sede di coordinamento formale.
Detto questo, desidero aggiungere un ringraziamento non soltanto formale, ma sostanziale all'intero Ufficio di segreteria che ha collaborato in questa laboriosissima e complessa attività d'indagine, e in special modo al segretario che lo ha coordinato. Un altro particolare ringraziamento va a tutti i collaboratori che con noi hanno condiviso questa fatica, sia a quelli a tempo pieno, il dottor Rosario Basile, il capitano Cosimo Tripoli e il tenente Giovanni Panebianco, che a quelli a tempo parziale che hanno fornito contributi di natura tecnico-giuridica ai gruppi di lavoro.
L'iter di questa proposta di relazione si snoda dettagliatamente sui principi ispiratori della ricerca che abbiamo condotto, una ricerca complessa e articolata sia per la grande mole di documenti consultati sia per i contributi di testimonianza delle persone che al tempo hanno vissuto questa vicenda, dall'interno e dall'esterno. Alcune testimonianze a volte sono rimaste imprecise, a volte sono state al limite della reticenza nel senso che non ci hanno consentito di scendere al fondo delle questioni anche di natura politica che hanno determinato il dissesto della Federconsorzi e di comprendere a pieno la conduzione e l'esito di questo dissesto.
Devo innanzitutto rilevare una prima contraddizione tra i temi di indagine proposti con la legge istitutiva (temi ampliati nel testo approvato definitivamente dal Senato) e la compressione del tempo a disposizione per svolgere questa ricerca. Il tempo a disposizione infatti è stato a mio modo di vedere sincopato dal fatto che ad una prima proroga, legittimamente richiesta e sottoscritta da tutti i Gruppi, non ha fatto seguito una seconda proroga nei termini richiesti dalla Commissione, ma il termine è stato ristretto alla data del 28 febbraio 2001, prossima a scadere. Ciò non ha consentito, e non per inerzia della Commissione né per negligenza, ma obiettivamente per la complessità dell'analisi dei documenti, l'approfondimento di alcuni temi che restano semplicemente abbozzati. Di tutto ciò diamo atto nella parte finale della relazione con un capitolo apposito e diamo atto altresì che sono state rilevate peculiarità (sulle quali non intendo esprimere alcun giudizio) presentate così come obiettivamente riscontrate, lasciando a chi ne avesse voglia di approfondirle.
Tutto ciò ha comportato una inspiegabile limitazione, laddove avrebbe dovuto esservi il desiderio finalmente di fare chiarezza, dopo inchieste rimaste - lasciatemelo dire - abortite nel passato (mi riferisco all'inchiesta della Commissione parlamentare sull'AIMA e all'indagine ministeriale voluta dal ministro Poli Bortone, che avrebbero dovuto essere approfondite), e di conoscere definitivamente la verità degli antefatti e dei fatti relativi al dissesto della Federconsorzi e alla definitiva liquidazione della stessa e del sistema dei consorzi agrari.
Come parlamentare e magistrato devo anche dire che è mancato il contributo dei vari uffici giudiziari che, attraverso varie inchieste, si sono occupati di questa materia. Mi riferisco specificamente alla Procura della Repubblica di Roma che ha inquisito gli amministratori della Federconsorzi, perché non c'è stato permesso di conoscere le motivazioni della richiesta del pubblico ministero di Roma di rinvio a giudizio: infatti tale richiesta contiene soltanto l'elenco dei capi di imputazione e le prove a base di quelle imputazioni, che poi dovranno essere valutate dal Tribunale, ma manca di qualunque motivazione dei fatti e anche degli elementi costitutivi dei reati addebitati agli amministratori. Né alcun contributo ci è arrivato dalla Procura della Repubblica di Perugia sotto il profilo della ricerca degli elementi di contestazione del reato. Mi riferisco in questo caso all'elemento oggettivo del prezzo posto a base della richiesta di cessio bonorum da parte della SGR e al cui prodest, cioè all'elemento soggettivo che avrebbe guidato gli autori imputati della commissione di questi assunti delitti. Devo dire che il giudice per le indagini preliminari che si è pronunciato sulla richiesta di rinvio a giudizio non ci ha dato neppure la soddisfazione di conoscere le argomentazioni per cui alcuni sono stati rinviati a giudizio e altri prosciolti, tutto è avvenuto senza che vi sia una motivazione credibile e sufficiente. Lo voglio dire perché resta inspiegabile, per esempio, il rinvio a giudizio del solo presidente Greco e non di tutti i componenti del Collegio fallimentare di Roma, pur avendo tutti i magistrati partecipato alla fase di ammissione al concordato e alla fase di omologazione dello stesso, e pur avendo essi dichiarato di non aver subìto prevaricazioni di sorta da parte del presidente Greco e di aver assunto collegialmente la decisione: resta dunque inspiegabile perché soltanto il presidente Greco sia stato inquisito a Perugia in mancanza di fatti particolari che ne facessero discendere soltanto in capo a lui una responsabilità del singolo rispetto alla composizione collegiale.
Passo ora ad illustrare brevemente le linee principali dei capitoli in cui si articola la relazione che contengono alcuni accenni alla normativa e ai ricorsi storici della Federconsorzi e dei consorzi agrari. Sono state esaminate le cause del dissesto della Federconsorzi ed abbiamo inteso individuare anche che cosa è residuato da tale dissesto.
È stato appurato che il dissesto non è stato determinato da una sola causa ma da una serie di concause, una delle quali fa riferimento alla disciplina normativa della Federconsorzi che a quel tempo, ma anche successivamente, molti hanno ritenuto essere di natura pubblicistica.
Si è poi passati ad esaminare il sistema dei controlli che, a nostro modo di vedere, dovevano essere esercitati sia dall'autorità politico-amministrativa – i vari Ministri che si sono succeduti nel tempo – sia dalle banche che avrebbero dovuto effettuare la verifica dei crediti. Abbiamo addirittura esaminato, e succintamente riportato nella relazione, le motivazioni delle linee di apertura di credito da parte di tutte le banche, di cui abbiamo registrato le risposte.
Le cause del dissesto sono state riferite non solo al sistema gestionale della Federconsorzi ma anche alla concezione di questa holding, chiusa nell'ambito del mercato agroalimentare quale organismo gestito in maniera assolutamente preponderante dalle associazioni di categoria, Coldiretti, Confagricoltura e, soltanto nella sua tarda evoluzione, Confcooperative, registrandosi però una presenza predominante della Coldiretti rispetto alle altre.
Si trattava di un sistema chiuso perché politicamente era di supporto - dato assolutamente conosciuto da chiunque abbia seguito l'evoluzione della Federconsorzi e dei consorzi agrari e la pubblicistica in materia - all'attività dei partiti che nel tempo avevano dominato la scena politica italiana, tra i quali – non ho timore a dirlo – la Democrazia cristiana era in posizione predominante, senza però escludere gli altri che dalla Federconsorzi pure ricevevano benefici sotto il profilo delle contribuzioni e delle sponsorizzazioni. Su queste ultime non abbiamo trovato carte sufficienti e, quindi, non è stato possibile approfondire le ragioni che le determinavano, al di fuori dei fini istituzionali propri della Federconsorzi.
A questo argomento è stato dedicato un capitolo specifico ma non abbiamo avuto la possibilità di approfondirne l'esame poiché il materiale ad esso relativo è stato rinvenuto poco tempo fa. Pertanto, nella relazione abbiamo voluto elencare soltanto ciò che ufficialmente risultava indicato nei registri contabili della Federconsorzi, trascurando addirittura gli scritti apocrifi - voglio sottolinearlo - che pure erano contenuti all'interno di quei faldoni, in cui erano riportati elenchi di nominativi con accanto, quasi in codice, delle cifre (3, 5, 15), come se fossero riferite a milioni e non a centinaia di migliaia di lire. Non avendo svolto gli approfondimenti necessari sulla veridicità e la provenienza di tali scritti, abbiamo ritenuto, per correttezza, di non darne atto nella relazione al fine di evitare una sorta di impropria speculazione, soprattutto nell'attuale fase di campagna elettorale.
E' stata poi esaminata l'intera vicenda relativa al commissariamento che rappresenta lo snodo politico e del quale la Commissione ha potuto approfondire le motivazioni, per quanto le è stato possibile, grazie anche agli atti ritrovati e alle testimonianze di chi era presente a quel tempo.
Sembra di essere nel vero se si afferma che il commissariamento ha rappresentato una decisione autonoma del ministro Goria, sfatando così un pregiudizio in base al quale si pensava che il commissariamento fosse stato l'esito preordinato di un dissesto volto a concludersi prima con il commissariamento stesso e poi con la distruzione del sistema federconsortile, per rilanciarne poi un altro per fini propri.
Per quanto ci è stato possibile accertare, abbiamo assolutamente escluso questa ipotesi ed è stato possibile appurare che – mi dispiace dirlo – la decisione di commissariamento fu presa esclusivamente dal ministro Goria il quale addirittura non tenne conto dei suggerimenti tecnici che pure provenivano dal professor Capaldo che sconsigliò di applicare tale formula in mancanza di un piano da attuare dopo il commissariamento stesso. Tali consigli rimasero inascoltati e la decisione deluse persino chi - come il dottor Lobianco, allora presidente della Coldiretti - aveva prospettato il commissariamento come un momento di rilancio della Federconsorzi.
Ricordo che il dottor Lobianco utilizzò l'espressione "patto scellerato" riferendosi alla congiuntura che portò al commissariamento; egli rimase forse deluso dalla decisione autonoma di Goria relativa non solo al commissariamento in sé ma anche alla scelta di chi dovesse gestirlo. Infatti, al momento della nomina dei commissari, furono esclusi tutti quelli vicini alla Coldiretti e alla Confagricoltura. Da qui nacque poi l'illazione che Goria ebbe a coinvolgere anche l'allora presidente del Consiglio Andreotti. La sede in cui si decise il commissariamento non è la famosa riunione del 17 maggio 1991 presso la Presidenza del Consiglio; infatti, ci risulta espressamente dalle dichiarazioni rese dal Capo di gabinetto del ministro Goria, dottor Virgilio, che il commissariamento era stato deciso una settimana prima e, quindi, già da una settimana egli conservava lo schema dell'atto nel quale erano stati lasciati in bianco uno o più nomi dei commissari. Per inciso, il dottor Virgilio nel riferirsi al commissario ha sempre parlato al singolare ma, quando abbiamo acquisito il testo del decreto, abbiamo potuto constatare che l'intero atto era stato predisposto "al plurale".
Quando parlavo di reticenze mi riferivo proprio a questo tipo di cattivi ricordi o di "non ricordi" che i testimoni del tempo hanno consegnato alla Commissione nel corso delle loro audizioni.
Dopo il commissariamento, il ministro Goria ha inteso gestire due aspetti: da una parte, il rilancio del sistema consortile attraverso la proposizione di un patto alle banche creditrici che avrebbero dovuto trasformare in azioni bancarie, di pertinenza o per quota, i loro crediti nei confronti della Federconsorzi; dall'altra parte, la creazione di un'altra società, Agrisviluppo - che ritroveremo successivamente - che potesse rilanciare il sistema dei consorzi agrari.
Tutto è accaduto tra il 17 maggio e il novembre 1991, periodo in cui le banche non diedero assolutamente credito al ministro Goria, probabilmente deludendolo, in quanto provenendo dal Ministero del Tesoro ed essendo stato Presidente del Consiglio, confidava nel supporto delle banche dalle quali invece, a commissariamento avvenuto, non ha ricevuto l'appoggio necessario per poter avviare il suo programma. Inoltre, il ministro Goria non ebbe dalle banche sufficienti investimenti di natura finanziaria in grado di rilanciare il sistema dei consorzi agrari.
Da quel momento in poi, cioè dal novembre 1991, Goria non si interessò più all'avventura postcommissariale della Federconsorzi.
Si chiese quindi il concordato preventivo e la decisione fu di Goria e, implicitamente, del Presidente del Consiglio del tempo; risulta infatti dalla pubblicistica che Goria si incontrò con il presidente Andreotti al quale sottopose la richiesta di concordato preventivo, avendo egli già escluso la possibilità di richiedere la liquidazione coatta amministrativa, rimanendo quindi soccombente la proposta avanzata dal senatore Fabbri che invece insisteva per quest'ultima soluzione.
La Commissione ha tentato di approfondire la questione dell'ammissione della Federconsorzi al concordato e della sua omologazione per enucleare tutti i punti oscuri della vicenda, oscuri soprattutto perché sulla materia si è poi accentrata l'attenzione della magistratura.
L'ammissione al concordato non prevedeva particolari accertamenti da parte del Tribunale fallimentare e del giudice delegato e quindi non desta momenti di perplessità. Ciò che desta invece momenti di perplessità è stata la fase di omologazione del concordato. A seguito dell'esame che abbiamo condotto su tutto l'iter processuale che il Tribunale fallimentare avrebbe dovuto seguire per accedere all'omologazione, indipendentemente da quel che è avvenuto con SGR, e anche per espressa dichiarazione del presidente Greco, risulta che si passò un po' sopra, come forse usualmente avviene in questi casi, alle necessità di adempiere formalmente al dettato normativo della legge fallimentare. Si cercò di cedere a ragioni extra processuali, sottolineate dal presidente Greco, nel senso che si tenne conto delle pressioni dei lavoratori e dei sindacati che volevano chiudere questa vicenda con il concordato preventivo, per non rischiare di non avere soddisfatte le loro ragioni dal punto di vista occupazionale. Queste ragioni extra processuali potevano portare, a mio modo di vedere, anche a un sindacato disciplinare nei confronti del presidente Greco. Non ci pare però che potessero essere sufficienti per dimostrare una responsabilità per dolo del presidente Greco, anche perché non vi sono motivazioni aggiunte o indicazione di fatti diversi né nella richiesta di rinvio a giudizio nei confronti del presidente Greco, né nel dispositivo relativo al rinvio a giudizio da parte del giudice per le indagini preliminari di Perugia.
Subito dopo il concordato si costituì una società di gestione, la SGR, che avanzò richiesta al Tribunale di acquistare tutti i beni per una somma complessiva di 2.150 miliardi. Qui si innesca un altro aspetto che abbiamo voluto approfondire, compiendo in sostanza il lavoro che doveva fare il Tribunale di Perugia a proposito dell'entità del prezzo, per stabilire se fosse un prezzo "vile" oppure no rispetto al valore, in astratto o in concreto considerato, del complesso dei beni della Federconsorzi. Abbiamo dunque svolto una ricerca, cui il secondo gruppo di lavoro si è dedicato per molti mesi, riesaminando tutti gli atti di vendita e seguendo i vari passaggi di vendita e siamo arrivati alla conclusione che l'operazione globale della SGR porta ad incassare, rispetto ai 2150 miliardi, più di 2500 miliardi, tenuto conto che più di 400 miliardi sono di spese fiscali e che la differenza rispetto ai 2.150 indicati inizialmente è superiore di 36 miliardi. Quindi abbiamo ritenuto che il prezzo non fosse "vile", ma che al contrario potesse soddisfare il 40 per cento dei crediti chirografari, perché non vanno considerati nel soddisfacimento dei crediti soltanto i 2.150 miliardi, ma anche le somme incassate dalla liquidazione a far data dal momento del commissariamento fino al novembre 1991, data di riferimento del patrimonio immobiliare per la liquidazione e quindi vanno sommate ai 2.150 miliardi le somme incassate prima dalla liquidazione e utilizzate per soddisfare pro-quota i vari creditori.
Non solo. Non ci risulta essere pervenuta alcuna protesta o indicazione di mancato soddisfacimento di crediti fino a 20 milioni né che ci fossero creditori non soddisfatti nella misura del 40 per cento. Sarebbe bastato registrare tutto questo e sottolineare poi che, se il concordato, come viene ritenuto da qualcuno, fosse stato fatto in violazione di questo principio per dolo del giudice, avrebbe potuto essere revocato: in realtà nessuno lo ha mai fatto.
A fare da base alla cessio bonorum c'è poi la famosa storia dell'atto-quadro, su cui abbiamo raccolto pareri giuridici sia dei nostri collaboratori sia di studiosi che in una memoria hanno espresso opinioni diverse di cui abbiamo dato atto in maniera obiettiva. Però, su un dato tutti accentrano la loro attenzione, cioè che si tratta certamente di un atto atipico la cui efficacia non è stata mai messa in dubbio, se non un'unica volta, e strumentalmente (come dice espressamente il giudice fallimentare e attuale giudice delegato, dottor Norelli), per ottenere la retrocessione dei crediti MAF, ceduti insieme alla cessio bonorum e la cui valutazione fu insignificante perché ritenuti fin dall'inizio e anche adesso, crediti virtuali. La conclusione del Tribunale di Perugia (ma su questo aspetto il Tribunale non ha fatto considerazioni) fu che i 1000 miliardi di crediti MAF non solo allora non erano esigibili, ma il Governo e le forze politiche avevano espresso parere contrario alla loro esigibilità. Vari decreti-legge o disegni di legge hanno cercato di rendere operativi e dunque esigibili questi crediti, ma da sempre sono stati ritenuti inesigibili e lo sono tuttora, tanto che l'attuale giudice delegato, in sintonia con il commissario giudiziale, ha ritenuto di poter utilizzare la cosiddetta cartolarizzazione dei crediti, cioè l'immissione sul mercato, in attesa che qualcuno li acquisti, di questi titoli ad un valore dimezzato per poterne ricavare al massimo 500 miliardi. E qui diventa inspiegabile un comportamento del Tribunale fallimentare: se i crediti lo Stato li paga attraverso la cartolarizzazione, evidentemente deve riconoscerli esigibili per intero e se li riconosce o se li avesse riconosciuti allora, non avremmo indagato sui motivi del dissesto, magari la Federconsorzi sarebbe andata anche peggio, ma avremmo avuto da parte dei consorzi e della stessa Federconsorzi questi soldi dovuti per gli ammassi e le cause del dissesto può darsi non si sarebbero maturate nel 1991 ma più tardi. Se, invece, non sono esigibili, non si vede come possano essere collocati sul mercato con la cartolarizzazione. Questa alternativa è da ritenere oggi, figuriamoci quanto potesse essere vera nel 1993, quando si sottopose alla firma l'atto-quadro. Quando poi fu emanato un atto di citazione nei confronti della SGR, il tribunale in un primo momento si dichiarò incompetente, mentre in sede di arbitrato si raggiunse la transazione in base alla quale la SGR restituì questi crediti che ad oggi sono rimasti assolutamente inesigibili.
Ho tracciato per grandi linee i principi ispiratori e la filosofia della bozza di relazione. Devo però aggiungere alcune osservazioni relative ai controlli.
La Commissione ha ascoltato i Ministri che si sono succeduti dal 1982 e al 1991, gli onorevoli Pandolfi e Mannino. Il ministro Pandolfi prese addirittura le distanze dalla Federconsorzi; è stato come se non volesse interessarsene se non in maniera formale nell'ambito della struttura ministeriale. Qualcuno, più vicino agli anni '90, come il ministro Mannino, percepì con lucidità quanto stava accadendo, tant'è che disse alla Commissione che non volle sottoscrivere il bilancio 1989-'90 se non con la formula della presa d'atto, in quanto quei bilanci paventavano che ci fossero delle non verità. Il termine "non verità" è un eufemismo perché abbiamo accertato che esistevano delle irregolarità contabili sulle quali la magistratura avrebbe dovuto porre maggiore attenzione. Infatti, attraverso l'esame dei bilanci, abbiamo riscontrato addirittura delle ipotesi di falso in bilancio e falso in rappresentazione dei crediti e dei debiti. La relazione contiene in allegato tutte le tabelle che sono quindi a disposizione di chi intende esaminarle.
Per quanto riguarda i debiti, rilevo che il dottor Pellizzoni, allora direttore generale, che avrebbe dovuto risanare l'impianto federconsortile, cassò di colpo dal bilancio 1989-'90 debiti per 350-370 miliardi con la motivazione della loro prescrizione. Lascio tutti riflettere su cosa si volesse intendere per debiti prescritti. Improvvisamente, quindi, si cancellarono dal bilancio 370 miliardi senza che nessuno se ne ebbe a dolere. Ritengo - ma non ne sono certo - che questi 370 miliardi nascondessero qualcos'altro o servissero per tutelare cose diverse da un debito effettivo.
Su questo punto la Commissione avrebbe potuto lavorare più a fondo se ne avesse avuto il tempo. Si trattava di verificare da quanto tempo stesse maturando questa posta di bilancio che poi il dottor Pellizzoni e il dottor Bambara cancellarono improvvisamente dal bilancio 1990.
Un'altra questione esaminata è quella relativa al rinvenimento occasionale da parte dell'avvocato Lettera (allora commissario governativo, poi rimosso e quindi sostituito dal generale Marrocco) nel caveau della Federconsorzi, di un castelletto di circa 800 miliardi di cambiali, alcune delle quali possono essere riferite al rinnovo di cambiali provenienti dai consorzi agrari; qualcuno invece ritiene che si trattasse di rapporti di fideiussione nei confronti della Federconsorzi.
Avremmo dovuto disporre di più tempo per analizzare compiutamente il percorso di queste cambiali, le motivazioni che sono alla loro base e a quale titolo sono finite nel caveau della Federconsorzi. Nessuno poi ha mai richiesto la loro distruzione, la riscossione o il rinnovo. Queste sono alcune particolarità da approfondire.
In merito al sistema dei controlli è stato accertato che quelli esercitati dal Ministero erano del tutto formali; non ci risulta, infatti, che i Ministri e gli uffici abbiano impartito direttive verbali o scritte o disposto ispezioni nei confronti dei consorzi agrari e della Federconsorzi.
Capisco che l'autorità politica si appoggia ovviamente alla struttura amministrativa, ma quando quest'ultima è di per sé deficitaria, il controllo è soltanto di tipo burocratico e, pur nella presa di coscienza della delicatezza del tema, non viene prestata la dovuta attenzione perché la struttura eserciti la funzione di controllo che le spetta, si viene a determinare una assenza di controlli amministrativi e questo è quanto accaduto nei confronti della Federconsorzi e dei consorzi agrari.
È stato detto inoltre che i controlli da parte del Ministero erano obbligatori in quanto previsti dalla legge istitutiva della Federconsorzi. Tali controlli, oltretutto, erano dovuti al fatto stesso che nei Collegi sindacali della Federconsorzi e dei consorzi agrari erano presenti i rappresentanti dei vari Dicasteri che avrebbero dovuto esercitarli.
In nessun bilancio abbiamo potuto rilevare una annotazione da parte del Collegio sindacale in merito all'operato e alla gestione dei vari consorzi agrari.
Inoltre, un controllo che è venuto a mancare è stato quello del sistema creditizio che ha affidato migliaia di miliardi alla Federconsorzi e ai consorzi agrari senza ricevere mai delle garanzie. A tal proposito vorrei citare due dati. A fronte di un castello di finanziamenti pari a 5.000 miliardi, le richieste di garanzia erano pari a 36 miliardi; questa era la proporzione. Le banche hanno giustificato questo dato sostenendo che allora si riteneva che lo Stato potesse intervenire e che per loro quel tipo di garanzia era sufficiente, anche perché le banche lucravano sugli interessi per i movimenti che la Federconsorzi e i consorzi agrari operavano presso i loro sportelli bancari.
La Banca d'Italia non ha affrontato il problema dal momento che il sistema non veniva messo in dubbio e ciò, quindi, non allertava il sistema bancario nazionale; di conseguenza la Banca d'Italia non poteva intervenire nel controllo di merito delle singole operazioni che le singole banche realizzavano nei confronti della Federconsorzi e dei consorzi agrari.
Del problema non si occupavano neanche le banche estere che furono indotte a concedere linee di credito anche sull'esempio delle banche italiane. Le banche estere si sono allertate quando è scattato il commissariamento perché solo in quel momento si sono chieste per quale motivo lo Stato non intervenisse; le banche straniere, infatti, erano convinte che la Federconsorzi fosse un ente pubblico. A quel punto le banche estere minacciarono ritorsioni sul piano internazionale nei confronti del sistema bancario italiano, ma improvvisamente furono tacitate attraverso un'operazione di postergazione dei loro crediti da parte delle altre banche creditrici sia dell'Agrifactoring, società finanziaria della Federconsorzi, sia della stessa Federconsorzi.
Questo è un capitolo che abbiamo specificamente voluto consegnare all'attenzione dei componenti della Commissione perché dettagliatamente indica il percorso per il quale le banche estere, ad un certo punto, si sono totalmente defilate rispetto al credito vantato nei confronti della Federconsorzi.
Mi pare di avere esposto il contenuto della proposta di relazione finale. Ad essa si aggiunge una appendice che riguarda la storia degli ammassi e di come sono stati trattati i decreti sugli ammassi, l'iter percorso da questi decreti, le resistenze in un primo momento espresse da parte della Corte dei Conti, le difficoltà che ancora oggi si incontrano perché i documenti che dovevano giustificare il pagamento di questi ammassi non si sono trovati. Questo è stato il percorso da noi seguito nel nostro lavoro. Leggendo la relazione ci si può accorgere che non ho volutamente espresso giudizi personali, non mi pareva opportuno e non mi pareva assolutamente legittima l'espressione di giudizi che fossero soltanto opera di chi vi parla, se non quelli che ho voluto riportare a titolo personale non come critiche ma come perplessità, in base alla mia formazione professionale, rispetto al comportamento delle varie magistrature penali che si sono occupate della vicenda e della magistratura civile fallimentare che ha dovuto occuparsi di questi fatti. Laddove i giudizi ci sono, sono presentati sotto forma dubitativa, per quanto fanno parte di un convincimento che ciascuno di noi personalmente si è fatto sulla vicenda o su altre vicende, lasciando al dibattito di assumere come propria la decisione finale sui vari aspetti del lavoro che abbiamo potuto fare nel breve tempo a disposizione. Alla Camera dei deputati qualcuno ha detto che abbiamo perso tempo; chi lo ha detto ha dovuto ricredersi di fronte al lavoro svolto, perché non si era reso conto di quanto fatto in questi due anni. Qualcuno ha anche detto che abbiamo lavorato per tre anni, confondendo la data di approvazione della legge istitutiva della Commissione, risalente al marzo 1998, con quella dell'effettivo insediamento della Commissione che risale al gennaio 1999. Magari avessimo avuto un anno di tempo in più, avremmo potuto dare un contributo maggiore al Parlamento. Il tempo a disposizione è stato impiegato da tutti i parlamentari, compatibilmente con i lavori di Camera e Senato, con vari incidenti di percorso, cioè le due crisi di Governo e le tre tornate elettorali che si sono succedute nel tempo. Mi rendo quindi conto che la presenza dei parlamentari ai lavori di questa Commissione ha dovuto necessariamente essere saltuaria, ma non per questo possono essere mosse critiche rispetto alla conoscenza acquisita da parte della Commissione.
Vi ringrazio e rimetto a voi la proposta di relazione per la possibilità di un approfondimento sulle conclusioni raggiunte. Come ho detto all'inizio, vorrei chiudere fin da oggi la discussione per avere il tempo sufficiente per l'eventuale presentazione di emendamenti che potranno essere esaminati nelle due sedute della settimana prossima prima della votazione finale. Non facendosi osservazioni, fisso fin da ora il termine per la presentazione degli emendamenti alle ore 16 di martedì 27 febbraio 2001.
Non facendosi osservazioni, do quindi per letta la seguente proposta di relazione finale:
L’istituzione della Commissione di inchiesta
La Commissione parlamentare d’inchiesta sul dissesto della Federazione italiana dei consorzi agrari è stata istituita con la legge 2 marzo 1998, n. 33, dopo che nelle precedenti legislature alcune proposte di legge in tal senso non avevano concluso il loro iter parlamentare.
La legge approvata dal Parlamento trae origine da due distinte proposte di legge presentate nella XIII legislatura rispettivamente dai deputati Poli Bortone (AC 1183) e Comino (AC 1422), le quali prevedevano l’istituzione di una Commissione parlamentare d’inchiesta sul dissesto della Federazione italiana dei consorzi agrari con lo scopo di esaminare le attività, la gestione e la situazione economico-finanziaria della Federconsorzi e contestualmente di accertare le cause, le responsabilità e le conseguenze del dissesto finanziario che ha colpito tale organizzazione. In base alla proposta di legge Poli Bortone, la Commissione avrebbe dovuto altresì valutare la conseguente azione di dismissione, mentre la proposta di legge Comino prevedeva che essa accertasse le procedure seguite dalla Società Gestione per il Realizzo (SGR) per il pagamento dei creditori e per le successive cessioni immobiliari.
Le due proposte sono state assegnate alla XIII Commissione permanente della Camera dei deputati per l’esame in sede referente, iniziato il 24 settembre 1996 e conclusosi il 3 ottobre 1996 conferendo mandato al relatore a riferire in senso favorevole in Assemblea sul testo unificato. L’esame in Assemblea, conclusosi in data 15 gennaio 1997, ha poi condotto all’approvazione, con il voto favorevole di tutti i Gruppi parlamentari, del testo licenziato dalla Commissione.
Nella relazione presentata dalla XIII Commissione permanente della Camera dei deputati all’Assemblea l’8 ottobre 1996, si evidenzia come le vicende, l’organizzazione, le attività della Federconsorzi siano state poste più volte all’attenzione dei parlamentari nelle passate legislature: tuttavia, la disponibilità di materiali, spesso incompleti, dispersi, eterogenei, irregolarmente distribuiti nel tempo, non ha consentito di delineare un quadro completo della realtà in cui ha operato la Federconsorzi. La stessa relazione della Commissione di indagine ministeriale, nominata dal Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali nell’ottobre 1994 per accertare le cause del dissesto finanziario che ha portato al fallimento della Federconsorzi, è da ritenersi piuttosto deludente, almeno in rapporto alle attese del mondo agricolo. Essa, comunque, denuncia, anche se in forma molto sintetica, le rilevanti responsabilità degli amministratori della Federconsorzi, del Collegio sindacale e soprattutto degli organi ministeriali ai quali spettavano compiti di vigilanza e di controllo.
Appaiono pertanto più che legittimi - ad avviso della Commissione agricoltura della Camera - alcuni interrogativi da tempo posti sulle cause del dissesto della Federconsorzi e sull’azione di dismissione a ciò conseguente e segnatamente:
Il testo unificato delle proposte di legge n. 1183 e n. 1422 ha subito delle modiche durante l’esame presso il Senato ed è stato nuovamente sottoposto al vaglio della Camera dei deputati per l’approvazione definitiva.
Il testo approvato dalla Camera prevedeva, all’articolo 1, l’istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sul dissesto della Federazione italiana dei consorzi agrari, il cui scopo doveva essere quello di esaminare le attività, la gestione e la situazione economico-finanziaria della Federconsorzi e contestualmente accertare le cause, le responsabilità e le conseguenze del dissesto finanziario che ha colpito tale organizzazione. Inoltre, al comma 1, lett. c), si prevedeva la Commissione dovesse valutare la conseguente azione di dismissione dell’ente e, più specificamente, che essa accertasse le procedure seguite dalla SGR per la liquidazione del patrimonio e per il pagamento dei creditori e le successive cessioni immobiliari.
Tale articolo 1 è stato modificato dal Senato innanzitutto al comma 1, lett. a), con l’introduzione della previsione normativa che ha circoscritto l’arco temporale dell’indagine agli ultimi dieci anni dell’attività della Federconsorzi (1982-1991). Tuttavia questa limitazione temporale non rappresenta - come sottolineato dal relatore Fusillo - una sostanziale modifica al provvedimento approvato dalla Camera in quanto, sempre all’articolo 1, sono aggiunti due commi che conferiscono alla Commissione il potere di esplorare anche la fase che va dal 1991 ad oggi.
Infatti, sulla scorta del dibattito svoltosi alla Camera sulla necessità che l'inchiesta affidata alla Commissione si dispiegasse anche nella direzione di valutare le conseguenze del dissesto sotto il profilo dell’azione di dismissione intrapresa, nonché delle procedure seguite dalla SGR, il Senato ha ritenuto che l’attualità e l’interesse della materia potessero essere forniti anche dalla considerazione delle vicende legate più da vicino al commissariamento della Federconsorzi e, in tale ottica, è stato approvato un emendamento che ha integrato l’articolo 1 del provvedimento facendo esplicito riferimento all’attività dei commissari governativi, alla scelta del concordato preventivo, all’autorizzazione alla vendita in massa dei beni ad un unico offerente, in modo da raccordarsi, temporalmente, alla fase di liquidazione del patrimonio presa in considerazione dal testo approvato dalla Camera dei deputati. In sostanza si è ritenuto che andasse valutato il carattere di novità impresso alla liquidazione con la vendita in blocco dei beni, pur in presenza del loro eccezionale valore e senza la garanzia per l’imprenditore interessato dell’espletamento di apposite gare. Il dibattito al riguardo svoltosi presso il Senato ha evidenziato come la scelta di ampliare l’oggetto dell’inchiesta della Commissione sia dettata dalla necessità di stabilire con certezza se l’esposizione debitoria della Fedit poteva giustificare l’adozione della procedura di concordato preventivo con cessione dei beni in luogo della liquidazione coatta amministrativa.
Sempre in sede di esame da parte del Senato, è stata aggiunta una lettera e), che attribuisce alla Commissione anche il compito di approfondire le circostanze che hanno portato alla liquidazione del patrimonio di buona parte dei consorzi agrari, verificandone la situazione economico-finanziaria nonché le ragioni, le modalità e i tempi del ricorso alle procedure di liquidazione o di commissariamento dei consorzi agrari in stato di liquidazione coatta amministrativa o di commissariamento.
2. Costituzione ed organizzazione interna
L’articolo 2 della legge istitutiva prevede che la Commissione sia composta da venti deputati e da venti senatori. Tale disposizione è il frutto di una modifica apportata dal Senato al testo licenziato dalla Camera - nel quale si prevedeva che la Commissione fosse formata da quindici deputati e da quindici senatori - al fine di assicurare la piena rappresentatività di tutti i Gruppi parlamentari.
Nella seduta del 16 dicembre 1998, la Commissione ha proceduto alla prima votazione per la costituzione dell'Ufficio di Presidenza, votazione che tuttavia non ha dato esito, essendosi constatata la mancanza del numero legale. Va precisato che l'articolo 2 della legge istitutiva prevede che "la Commissione, nella prima seduta, elegge al suo interno il presidente, due vicepresidenti e due segretari a maggioranza assoluta dei componenti". Considerato che la norma citata prescrive espressamente il requisito della maggioranza dei componenti per l'elezione "nella prima seduta", i Presidenti delle Camere, con lettera del 17 dicembre 1998, indirizzata al deputato Gaetano Veneto, presidente provvisorio, hanno ritenuto che la medesima debba interpretarsi nel senso che, nelle sedute successive alla prima, si adottano gli ordinari criteri previsti al riguardo dai Regolamenti delle Camere e, nel caso di specie, dal Regolamento della Camera dei deputati.
La Commissione è stata quindi nuovamente convocata il 13 gennaio 1999 per la costituzione dell'Ufficio di Presidenza; sono risultati eletti presidente, il senatore Melchiorre Cirami, vicepresidenti, i senatori Antonino Caruso e Stelio De Carolis, e segretari, i deputati Michele Abbate e Filippo Misuraca. L'insediamento effettivo della Commissione è quindi avvenuto quasi un anno dopo l'approvazione della legge istitutiva. Tale circostanza ha ridotto i tempi a disposizione per l'indagine e ha contribuito a motivare le richieste di proroga dei lavori, cui si accennerà successivamente.
Nella seduta del 28 gennaio 1999 la Commissione ha discusso ed approvato, ai sensi dell’articolo 3 della legge istitutiva, il Regolamento interno.
La Commissione ha ritenuto altresì di adottare, al pari di altre Commissioni di inchiesta, un proprio regolamento per la classificazione degli atti acquisiti o formati nel corso dell’inchiesta, tenuto conto dei poteri e delle finalità ad essa propri. Pertanto, nella seduta del 16 marzo 1999, è stato approvato uno schema di regolamento che prevede, in modo analitico, la complessa casistica che può presentarsi, al fine di evitare, con appropriate norme, il rischio di fuga di notizie o di conflitti con altre autorità, anche allo scopo di tutelare l’immagine della Commissione e di garantire l’efficacia dell’inchiesta.
Nella stessa seduta del 16 marzo 1999 sono stati istituiti tre gruppi di lavoro con compiti di ricerca, di acquisizione conoscitiva, di istruzione e di proposta rivolta al plenum.
In particolare, il primo gruppo di lavoro, coordinato dal senatore Magnalbò ed incaricato di esaminare le attività, la gestione e la situazione economico-finanziaria della Federconsorzi dal 1982 al 1991 e di accertare le cause, le responsabilità e le conseguenze del dissesto che ha colpito la Fedit, ha inteso incentrare la propria attività d’approfondimento e di acquisizione conoscitiva sui seguenti aspetti:
In data 30 novembre 2000, il coordinatore di tale gruppo di lavoro ha presentato una relazione sull’attività di acquisizione conoscitiva svolta, che è stata esaminata dalla Commissione nella seduta del 31 gennaio 2001.
Il secondo gruppo di lavoro, coordinato dal senatore D’Alì, al quale è stato affidato il compito di verificare le condizioni di ammissione della Federconsorzi alla procedura di concordato preventivo, i presupposti per la vendita in massa dei beni e la congruità del prezzo offerto dalla Società Gestione per il Realizzo (SGR spa) nonché di valutare l’azione di dismissione conseguente al dissesto e le procedure seguite dalla SGR per la liquidazione del patrimonio e per il pagamento dei creditori e le successive cessioni immobiliari, ha proposto una serie di audizioni, al fine di valutare se l'azione di dismissione conseguente al dissesto abbia provocato un effettivo danno economico ai creditori Fedit e alla rete di consorzi e ha altresì incaricato due ufficiali della Guardia di finanza, collaboratori a tempo pieno della Commissione, di analizzare l'azione di dismissione e le procedure seguite dalla SGR per la liquidazione del patrimonio immobiliare e finanziario della Federconsorzi attraverso l’esame della documentazione trasmessa dalla SGR, dei bilanci di questa, nonché dei dati ottenuti sia interrogando gli archivi dell'anagrafe tributaria, sia delegando accertamenti ai reparti operativi della Guardia di finanza.
I risultati di tale attività di acquisizione conoscitiva sono stati sottoposti alla Commissione nella seduta del 22 novembre 2000.
Infine, il terzo gruppo di lavoro, coordinato dal senatore Pasquini, al quale è spettato il compito di verificare la situazione economico-finanziaria, nonché le ragioni, le modalità e i tempi del ricorso alle procedure di liquidazione o commissariamento dei consorzi agrari in stato di liquidazione coatta amministrativa o di commissariamento, ha suggerito una serie di acquisizioni documentali presso i consorzi agrari al fine di verificare la situazione economico-finanziaria di questi ultimi: tali acquisizioni sono state attentamente vagliate da tre dottori commercialisti, collaboratori della Commissione.
La Commissione, ai sensi dell’articolo 5 della legge istitutiva, nella seduta del 16 marzo 1999, ha designato infatti un ristretto numero di consulenti chiamati ad assicurare la loro opera in modo continuativo ed esclusivo al servizio della Commissione, previo distacco dalle Amministrazioni di provenienza. Nella stessa seduta e in quelle del 25 maggio, del 23 settembre 1999 e del 30 marzo 2000, la Commissione ha altresì individuato taluni esperti qualificati ai quali richiedere consulenze in forma non continuativa su specifiche questioni.
Nonostante la tempestività con la quale la Commissione ha proceduto alla designazione dei consulenti "a tempo pieno", si sono registrati notevoli ritardi nei provvedimenti di distacco dalle Amministrazioni di provenienza. A tale circostanza, si è aggiunta la laboriosa fase di sistemazione, anche sotto il profilo logistico, degli uffici della Commissione, che ha indubbiamente determinato, all’avvio dell’attività, difficoltà operative.
L’arco temporale inizialmente accordato per la conclusione dell’inchiesta è apparso subito insufficiente soprattutto se comparato all’ampiezza e alla complessità del compiti assegnati, peraltro ulteriormente estesi, in sede di approvazione definitiva da parte del Senato, anche alle vicende legate più da vicino al commissariamento della Federconsorzi (attività dei commissari governativi, scelta del concordato preventivo, autorizzazione alla vendita in massa dei beni ad un unico offerente) e all'esame della situazione economico-finanziaria dei consorzi agrari.
La Commissione ha inoltre incontrato sin dall’inizio notevoli difficoltà nel lavoro di reperimento della documentazione necessaria all'inchiesta, sia per quanto riguarda i documenti della Federconsorzi - spesso incompleti, dispersi in più archivi, in alcuni casi in cattivo stato di conservazione, sottoposti in parte a due distinti sequestri, rispettivamente disposti dalla Procura di Roma e da quella di Perugia - che per quelli dei consorzi agrari, che sono stati trasmessi con ritardo e spesso in maniera incompleta.
Alle difficoltà operative prima indicate si sono aggiunte scadenze istituzionali e politiche, intervenute nel periodo di avvio dei lavori, che hanno contribuito a rendere meno serrato il procedere dell'inchiesta.
Nel prosieguo dei lavori, la Commissione ha avviato un fitto programma di lavori, concretatosi nello svolgimento di numerose audizioni e nell'acquisizione di importanti elementi conoscitivi.
Come si è detto, l'articolo 9, comma 1, della legge istitutiva prevedeva che la Commissione concludesse i propri lavori entro otto mesi dalla data della sua costituzione, avvenuta il 13 gennaio 1999.
Al fine di approfondire i filoni di inchiesta avviati, è stata avvertita la necessità di chiedere al Parlamento una prima proroga dei lavori della Commissione sino al 31 ottobre 2000, proroga che è stata disposta con la legge 17 agosto 1999, n. 291.
Tale ulteriore arco temporale si è rivelato tuttavia insufficiente per esaurire l'esame di tematiche particolarmente complesse e per giungere a conclusioni definitive. Si è infatti avvertita l'assoluta necessità di procedere a nuovi accertamenti e ad ulteriori audizioni, al fine di assicurare una panoramica quanto più possibile ampia e completa delle posizioni in gioco, prevenendo il rischio - particolarmente insidioso in una vicenda così complessa - di prospettazioni parziali e fuorvianti.
Il disegno di legge di proroga - sottoscritto dai rappresentanti di tutti i Gruppi presenti in Commissione - indicava nella fine della legislatura l'ulteriore termine per la conclusione dei lavori della Commissione. Nonostante la rapida approvazione, in sede deliberante, da parte della IX Commissione permanente del Senato, il provvedimento incontrava inspiegabili ostacoli presso l'altro ramo del Parlamento che, infine, provvedeva a licenziarlo fissando tuttavia il suddetto termine al 28 febbraio 2001 con ciò acuendo quella contraddizione tra ampiezza e complessità dei quesiti e tempi assegnati, già evidenziata. Dopo il necessario passaggio al Senato per l'approvazione definitiva, veniva finalmente promulgata la legge n. 352 del 20 novembre 2000.
Il nuovo termine fissato al 28 febbraio 2001 ha consentito alla Commissione di proseguire i suoi lavori senza tuttavia permetterle di approfondire ed esaurire tutti i filoni di indagine aperti, come sarà evidenziato nei singoli capitoli della presente relazione.
3. Attività: le audizioni e le acquisizioni documentali; gli incarichi di collaborazione affidati
Per lo svolgimento dei compiti ad essa affidati, la Commissione ha effettuato un rilevante numero di audizioni, alcune delle quali si sono protratte per più di una seduta, e ha raccolto una imponente documentazione.
Le audizioni svolte hanno consentito di avviare una ricognizione di carattere generale sull’oggetto dell’inchiesta e di acquisire elementi utili direttamente da coloro che, a vario titolo, hanno svolto un ruolo di rilievo nella vicenda Federconsorzi.
In via preliminare, la Commissione - pur consapevole che l'inchiesta parlamentare ha ambiti distinti da quella penale e deve svilupparsi nel più rigoroso rispetto dell'autonomia dell'autorità giudiziaria - ha ritenuto opportuno ascoltare i magistrati titolari di inchieste sulla Federconsorzi, al fine di acquisire informazioni utili sullo stato dei procedimenti e di avviare un fecondo rapporto di collaborazione. Pertanto, sull'inchiesta riguardante la fase successiva al commissariamento della Federconsorzi, sono stati ascoltati il procuratore della Repubblica presso il tribunale di Perugia, dottor Miriano, e il sostituto procuratore, dottor Razzi; mentre sull'indagine penale riguardante la fase antecedente al commissariamento, sono stati ascoltati il procuratore della Repubblica di Roma, dottor Vecchione, e i sostituti procuratori dottori Nebbioso e Catalani.
Al fine di dare risposta al quesito posto alla Commissione dalla legge istitutiva circa le cause, le responsabilità e le conseguenze del dissesto della Federconsorzi, la Commissione ha proceduto ad ascoltare i titolari, nel periodo oggetto dell’inchiesta parlamentare, del Ministero dell’agricoltura, cui spettava la vigilanza sulla Federconsorzi e sui consorzi agrari, in base al decreto legislativo n. 1235 del 7 maggio 1948, e cioè il dottor Filippo Maria Pandolfi, ministro dell'agricoltura dal 1983 al 1988; l'avvocato Gianni Angelo Fontana, ministro dell'agricoltura dal 1992 al 1993, il dottor Alfredo Luigi Diana, ministro dell'agricoltura dal 1993 al 1994 e l’avvocato Calogero Antonio Mannino, ministro dell’agricoltura dal 1° dicembre 1982 al 30 agosto 1983 e dal 13 aprile 1988 al 27 luglio 1990. In quest’ottica si è ritenuto altresì opportuno ascoltare i dirigenti e i funzionari dello stesso Ministero che, dal 1982 ad oggi, sono stati preposti alla Direzione competente in materia di vigilanza. Tale ricognizione è stata completata con l’audizione, svoltasi nella seduta antimeridiana del 6 dicembre 2000, dell’assessore all’agricoltura e foreste della regione Sicilia, onorevole Salvatore Cuffaro, cui spetta, ai sensi dell’articolo 1 del decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 789 e dell'articolo 3 della legge regionale 8 luglio 1948 n. 35, la vigilanza sui consorzi agrari siciliani. La Commissione ha inteso inoltre ascoltare il ministro delle politiche agricole e forestali attualmente in carica, onorevole Alfonso Pecoraro Scanio, sui presupposti e sullo stato di attuazione della recente legge n. 410 del 28 ottobre 1999, che reca un nuovo ordinamento dei consorzi agrari.
La Commissione ha quindi proceduto alle audizioni dell'onorevole Arcangelo Lobianco, già presidente della Coldiretti, e del dottor Stefano Wallner, già presidente della Confagricoltura, in modo da esplorare il ruolo svolto dalle due organizzazioni professionali nella gestione del sistema federconsortile. Si è ritenuto quindi di acquisire le valutazioni del ragionier Luigi Scotti, che ha rivestito la carica di direttore generale della Federconsorzi dal 1982 al 1989 e di presidente della stessa dal 1989 alla data del commissariamento.
E’ stato quindi ripetutamente ascoltato, per la valutazione delle condizioni della Federconsorzi alla data del commissariamento, il dottor Silvio Pellizzoni, succeduto al ragionier Scotti nella carica di direttore generale della Fedit.
Con l’intento di approfondire le vicende strettamente collegate alla decisione di commissariare la Federconsorzi, sono stati ascoltati il presidente del Consiglio pro tempore, senatore Giulio Andreotti; il sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dell'epoca, dottor Adolfo Cristofori; l’allora sottosegretario all'agricoltura, signor Maurizio Noci, e il capo di Gabinetto del ministro dell'agricoltura Goria, dottor Riccardo Virgilio.
Sui temi del commissariamento e della gestione commissariale sono stati altresì ascoltati Giovanni Robusti, ex presidente della Commissione parlamentare d'inchiesta sull'AIMA, l'avvocato dello Stato Francesco Lettera, ex commissario governativo della Federconsorzi, il dottor Paolo Bambara, direttore generale della Federconsorzi dopo il commissariamento, e il dottor Giorgio Cigliana, primo commissario governativo della Federconsorzi insieme al professor Gambino e al dottor Locatelli.
Al fine di corrispondere al quesito posto alla Commissione dalla legge istitutiva circa le condizioni di ammissione della Federconsorzi alla procedura di concordato preventivo, i presupposti per la vendita in massa dei beni e la congruità del prezzo offerto dalla SGR spa (Società Gestione per il Realizzo), sono stati ascoltati il professor Pellegrino Capaldo, presidente della SGR dalla costituzione all’aprile del 1994, il ragionier Cesare Geronzi, presidente della Banca di Roma, il dottor Gianmario Roveraro, l'avvocato Mario Casella, il professor Francesco Carbonetti, attuale presidente della SGR, e il dottor Antonio Rossetti, direttore generale della stessa. Tale aspetto della vicenda è stato altresì approfondito analizzando il ruolo svolto dalla sezione fallimentare del tribunale di Roma: sono stati pertanto ascoltati il dottor Ivo Greco, presidente della stessa e giudice delegato pro tempore del concordato preventivo della Federconsorzi, nonché i magistrati Fiammetta De Vitis, Paolo Celotti, Fausto Severini, Umberto Apice e Giovanna De Virgiliis, che si sono avvicendati, negli anni 1991-93, quali componenti del Collegio giudicante nella procedura di concordato preventivo.
La Commissione ha quindi avvertito l’esigenza di verificare lo stato e gli effetti della liquidazione Federconsorzi per poter formulare un giudizio globale sul concordato preventivo e sulla cessione dei beni alla società SGR mediante il negozio giuridico denominato "atto-quadro", ascoltando l’attuale commissario giudiziale, dottor Pasquale Musco, e il presidente anziano della sezione fallimentare del tribunale di Roma, dottor Giovanni Briasco, il presidente del Collegio giudicante, dottor Anacleto Grimaldi, e l’attuale giudice delegato della procedura, dottor Emilio Norelli.
Al fine di verificare la situazione economica e finanziaria in cui si trovava la Federconsorzi negli anni immediatamente precedenti il commissariamento, la Commissione ha ritenuto di acquisire ulteriori elementi conoscitivi procedendo alle audizioni dei professori Agostino Cattaneo e Giuseppe Pavan - incaricati dalla Federconsorzi di eseguire un’indagine conoscitiva sul bilancio della Fedit del 1988 che si trasfuse in una relazione datata agosto 1989 - nonché all’audizione della professoressa Maria Martellini, la quale fece parte di una commissione di esperti incaricata dai primi commissari governativi di analizzare i bilanci della Fedit relativi agli esercizi 1986-1990.
La Commissione ha quindi approfondito il ruolo della Banca d'Italia e delle banche, italiane ed estere, creditrici della Federconsorzi, ascoltando il dottor Claudio Clemente, direttore principale della Vigilanza sugli enti creditizi della Banca d'Italia, il dottor Guido Rosa, Presidente dell'Associazione italiana banche estere (AIBE), nonché l’avvocato Enrico Granata, direttore centrale dell'Associazione bancaria italiana (ABI).
Come già evidenziato, parallelamente allo svolgimento delle audizioni, la Commissione ha proceduto all'acquisizione di una imponente documentazione, necessaria ai fini dell'attività istruttoria demandata ai gruppi di lavoro. In particolare, sono stati acquisiti la relazione, con i relativi allegati, della Commissione ministeriale di indagine ed i fascicoli dei procedimenti penali pendenti a Roma e Perugia; sono state inoltre raccolte informazioni presso le Procure della Repubblica in ordine ad eventuali ulteriori procedimenti penali riguardanti la Federconsorzi e i consorzi agrari; si è provveduto ad acquisire dalla SGR dati riguardanti i beni immobili e le partecipazioni cedute, nonché i crediti vantati nei confronti dei consorzi agrari; sono state ottenute informazioni dalle banche creditrici della Fedit sulla natura, l'entità e l'evoluzione del rapporto creditizio; sono state infine raccolte le valutazioni, corredate da documentazione di supporto, dei legali rappresentanti dei consorzi agrari in ordine alla situazione economico-finanziaria di questi ultimi e ai rapporti con la Federconsorzi e il sistema bancario.
Documentazione è stata altresì trasmessa dal Ministero delle politiche agricole e forestali, dall'Associazione bancaria italiana, dalla Banca d'Italia, dal tribunale fallimentare di Roma, dal commissario governativo e dal liquidatore giudiziale della Federconsorzi, dai soci della SGR, nonché dai soggetti che, a vario titolo, sono stati ascoltati dalla Commissione.
Per l'esame e la valutazione del cospicuo materiale documentario si è reso necessario affidare ad esperti incarichi di studio e di ricerca. E' evidente, infatti, che l’indagine affidata alla Commissione richiede particolari e specifiche cognizioni giuridiche e tecnico-contabili che, per loro natura, necessitano di approfondimenti di non breve durata per assicurare risultati soddisfacenti.
In particolare, al fine di accertare le cause e le responsabilità del dissesto, è stato conferito a tre esperti, il professor Claudio De’ Giovanni, il dottor Gaspare Marcucci e il ragionier Francesco Picone, l’incarico di procedere ad un'analisi comparata ed evolutiva dei bilanci della Federconsorzi dal 1982 alla data del commissariamento, basata sugli indici di valutazione universalmente conosciuti.
Al fine di dare risposta alle questioni relative alla fase successiva al commissariamento, si è provveduto ad incaricare due magistrati, il dottor Domenico Parisi e il dottor Edoardo Monti, e due docenti universitari, il professor Alberto Stagno d’Alcontres e il professor Fabrizio Criscuolo, della stesura di uno studio avente ad oggetto i profili di legittimità della procedura concorsuale e delle opzioni liquidatorie, nonché la natura giuridica del negozio definito "atto-quadro", la legittimità o anomalia dello stesso e le sue finalità nel contesto della procedura concorsuale.
Allo scopo di esaminare la documentazione trasmessa alla Commissione dai consorzi agrari, tre commercialisti, i dottori Fabrizio Murri, Paolo Sgattoni e Francesco Verdicchio, sono stati incaricati di compiere una analisi sulla evoluzione delle condizioni economiche e finanziarie di ciascuno di essi, comparandole tra loro e delineandone i profili comuni essenziali, nonché di verificare le scelte gestionali più significative assunte dagli amministratori e di esprimersi sulla adeguatezza dei controlli esercitati dai Collegi sindacali dei consorzi e dal Ministero dell'agricoltura.
La Commissione ha inoltre ritenuto opportuno approfondire la tematica degli ammassi, affidando ad un consigliere della Corte dei conti, il dottor Francesco Paolo Romanelli, l'incarico di analizzare le ragioni, la tipologia e l'ammontare complessivo dei crediti dei consorzi agrari e della Federconsorzi nei confronti dello Stato rimasti insoddisfatti; le ragioni, la tipologia e l'ammontare complessivo dei crediti vantati dalla Banca d'Italia rimasti insoddisfatti; la natura e i risultati dei controlli esercitati sui predetti crediti dalla Corte di conti.
Infine, è stata avvertita l’esigenza di affidare ad un tecnico, il dottor Giovanni Volpe, l’analisi della documentazione trasmessa dalle banche creditrici della Fedit con l’intento di ricostruire l'evoluzione cronologica, qualitativa e quantitativa del rapporto creditizio, nonché la progressione del rischio creditizio; di comparare i tassi di interessi passivi praticati alla Federconsorzi per ciascun anno e i tassi di interessi passivi prime rate ABI; di analizzare l'adeguatezza delle istruttorie tecniche; di determinare, per ciascun anno, l'entità di utilizzazione degli affidamenti da parte della Fedit; di stabilire, con riferimento alla data del 17 maggio 1991, la tipologia e l'entità delle linee di credito di cui la Federconsorzi godeva e poteva godere con l'utilizzo pieno degli affidamenti.
Per un elenco completo delle audizioni svolte e dei documenti acquisiti e trasmessi si rinvia all’allegato 3 di questa relazione. Nell'allegato 1 è invece inserita una cronologia essenziale degli eventi dal 1984 ad oggi, mentre nell'allegato 2 sono riportati i nominativi dei Presidenti del Consiglio e dei Ministri dell'agricoltura succedutisi dal 1982 al 1993, nonché degli organi di vertice della Federconsorzi, dal 1982 al commissariamento, e degli attuali responsabili dei consorzi agrari.
4. L'impostazione metodologica seguita
Le fasi dell’inchiesta risultano di massima delimitabili, cronologicamente e logicamente, come segue.
Come già evidenziato, la materia che costituisce oggetto dell’indagine affidata dal Parlamento a questa Commissione ha dato luogo a due importanti procedimenti penali tuttora pendenti presso gli Uffici giudiziari di Roma e Perugia ed è stata in parte già esaminata da una Commissione di indagine istituita presso l'allora Ministero dell’agricoltura.
La Commissione ha dovuto procedere, pertanto, per assolvere il mandato investigativo affidatole, ad acquisire la documentazione relativa ai processi penali ed all’audizione di magistrati e indagati, nel più assoluto rispetto dell’autonomia degli accertamenti giudiziari.
Ha, altresì, tenuto presenti i risultati dell’indagine voluta dal Ministro delle politiche agricole, Poli Bortone, e si è avvalsa, per lo sviluppo di molte specifiche tematiche, a gruppi di qualificati tecnici.
Tenuto conto di tali connotazioni si è, pertanto, ritenuto di procedere ad esporre sia la ricostruzione, spesso necessariamente tecnica, dei fatti accertati, sia le conclusioni politiche raggiunte sui singoli punti, in modo da consentire al Parlamento un giudizio il più possibile completo sui risultati conseguiti.
Nei singoli capitoli saranno altresì evidenziati ulteriori singoli spunti di indagine che, unitamente ai quesiti risolti, potranno essere oggetto di valutazione sia da parte del Parlamento che dell'autorità giudiziaria.
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Capitolo Secondo |
Consorzi agrari e Federconsorzi. Cenni storici e disciplina giuridica
L’origine storica dei consorzi agrari si può far risalire ai Monti frumentari che, sorti nell’alto Medioevo, fino al diciannovesimo secolo assolsero la funzione di anticipare le sementi necessarie per le colture ai contadini, che le restituivano pagando un interesse a raccolto avvenuto.
Nel 1863 ne esistevano in Italia 2051.
Il formarsi del moderno Stato unitario nazionale pose il tema del miglioramento dell’agricoltura, che costituiva il settore di gran lunga più importante dell’economia, al centro dell’attenzione dei Governi.
A fini di sostegno delle politiche agricole governative, furono ideati e realizzati i comizi agrari istituiti in ogni capoluogo di circondario con regio decreto del 23 dicembre 1866 n. 3542.
Essi segnarono il primo intervento "dirigistico" dello Stato in agricoltura.
I comizi, infatti, erano associazioni obbligatorie che avevano le finalità pubblicistiche di promuovere iniziative nel settore agricolo ed in particolare nel campo del miglioramento delle tecniche di coltivazione.
Un successivo regio decreto del 22 giugno 1879, completata l’unificazione politica del paese, affidò ai comizi anche una specifica missione di "promuovere le disposizioni necessarie perché siano migliorate ed unificate le consuetudini vigenti tra coloni e conduttori di fondi".
Sul finire del secolo, ad essi si affiancarono, nella diffusione della conoscenza e nell’incitamento alla pratica delle migliori metodologie culturali, le accademie agrarie e le cattedre ambulanti di agricoltura.
Contestualmente, nella seconda metà del secolo XIX, per esigenze economiche ed operative di cui si rendeva interprete un vasto e composito movimento cooperativo, si erano formate libere associazioni di agricoltori per l’acquisto in comune dei mezzi necessari per l’attività agricola.
Concretizzando tale esigenza, molto avvertita in alcune zone della pianura padana a più forte sviluppo agricolo, con lo scopo statutario di favorire la commercializzazione dei prodotti agricoli ed un allargamento della cooperazione, nacque a Piacenza, con atto siglato il 10 ottobre 1892, la Federazione italiana dei consorzi agrari, ente di diritto privato.
Un anno prima, il 25 ottobre 1891, un congresso delle associazioni agrarie tenutosi nella stessa città, ne aveva posto le fondamenta.
L'atto costitutivo fu sottoscritto da nove comizi agrari, cinque consorzi, due banche popolari e da trentadue agricoltori privati.
Il capitale fu fissato in 3.925 lire.
Alla neonata Federazione arrise grande successo; il numero degli associati andò progressivamente aumentando fino a superare alcune centinaia di migliaia negli anni Venti; il giro di affari aumentò notevolmente.
Nell’anno 1921 fu fondata, con il rilevante concorso della Federconsorzi, la Banca nazionale dell’agricoltura.
Con la legge sul credito agrario - regio decreto legislativo del 29 luglio 1927 n. 1509, convertito dalla legge 5 luglio 1928 n. 1760 - alla Federconsorzi furono conferite funzioni creditizie.
Negli anni Trenta si verificò, tuttavia, per cause che qui non è necessario approfondire, essenzialmente di natura finanziaria, la prima grave crisi del sistema consortile che fu affrontata e risolta dal governo fascista con la creazione di un ente finanziario dei consorzi agrari e, quindi, con un forte intervento statale.
Nel 1938, in pieno regime autarchico, fu istituito l'ammasso obbligatorio e cioè la consegna obbligatoria del grano affidato per la vendita alla Federconsorzi.
Parallelamente fu operato un intervento strutturale sulla natura e le funzioni delle associazioni agricole di primo e di secondo grado.
Con il regio decreto legislativo 5 settembre 1938 e con la legge 2 febbraio 1939 n. 159, i consorzi agrari e gli enti cooperativi agricoli furono trasformati coattivamente in enti morali e fusi nei consorzi agrari provinciali.
Essi divennero, da associazioni commerciali di diritto privato, enti di diritto pubblico e furono sottoposti alla vigilanza del Ministero dell'agricoltura e delle corporazioni.
Con legge 18 maggio 1942 n. 566, i consorzi agrari furono trasformati nuovamente in persone giuridiche private, ma controllate e guidate dalla Federazione, posta, a sua volta, sotto le dirette dipendenze del Ministero dell’agricoltura.
Dopo il conflitto mondiale fu dato, con il decreto legislativo 7 maggio 1948 n. 1235 (ratificato con legge 17 aprile 1956 n. 561), un nuovo assetto ai consorzi agrari ed alla Federazione durato fino all’approvazione della recente legge 28 ottobre 1999 n. 410 che ha soppresso la Federconsorzi ed innovato parzialmente la disciplina dei consorzi agrari.
Il decreto legislativo 7 maggio 1948 n. 1235, "Ordinamento dei consorzi agrari e della Federazione italiana dei consorzi agrari" (ratificato con legge 17 aprile 1956 n. 561), ha rappresentato la legge fondamentale di riferimento sia per la Federconsorzi sia per i consorzi agrari.
Esso stabiliva che i consorzi e la Federazione italiana dei consorzi agrari (a cui di seguito si farà riferimento con le denominazioni Federconsorzi o Fedit) erano società cooperative a responsabilità limitata, regolate dalle norme dello stesso decreto e dal codice civile.
Le cooperative a responsabilità limitata, giova ricordarlo, secondo la definizione del codice civile (articoli 2511 e 2513), sono imprese con scopo mutualistico delle cui obbligazioni è chiamata a rispondere la sola società con il suo patrimonio.
Ai consorzi agrari era affidato il compito di contribuire all’incremento ed al miglioramento della produzione agricola e ad iniziative socio-culturali nell’interesse degli agricoltori; alla Fedit era attribuito lo stesso compito sul piano nazionale ed in più quello di svolgere servizi di carattere generale nell’interesse dei consorzi, di coordinare l’attività di questi, di compiere operazioni di credito agrario di esercizio e, quindi, di effettuare prestiti ed anticipazioni su pegno nell’interesse dei consorzi.
Potevano partecipare ai consorzi solo le persone fisiche o giuridiche che esercitavano una impresa agraria nella qualità di proprietari, enfiteuti, usufruttuari mezzadri o coloni. Le quote di partecipazione erano costituite da azioni che avevano un valore nominale di lire 100.
Potevano partecipare come soci alla Fedit solo i consorzi agrari con quote costituite da azioni del valore nominale di lire 50.000.
Nessun socio dei consorzi e nessun consorzio sottoscrisse, tuttavia, azioni per un valore maggiore di una singola quota. Ciò avvenne per la ragione decisiva che il possesso di un numero di azioni superiore ad una non dava al possessore diritti maggiori di quelli spettanti ai sottoscrittori della quota minima: nelle assemblee dei consorzi e della Fedit ciascun socio aveva diritto ad un solo voto quale che fosse l’ammontare della sua partecipazione al capitale sociale.
In relazione al numero complessivo dei consorzi agrari, ciascuno dei quali deteneva una quota, il capitale sociale della Fedit era, pertanto, pari a sole lire 4.650.000 (50.000 x 93).
I consorzi erano amministrati da un Consiglio di amministrazione di tredici membri. Dodici di essi erano eletti dall’Assemblea dei soci; due terzi dei posti spettavano alla maggioranza ed un terzo alla minoranza. Il tredicesimo componente era eletto dal personale consortile di cui era rappresentante.
La Fedit era amministrata da un Consiglio di amministrazione di ventuno membri.
Di essi diciotto erano eletti dall’Assemblea dei consorzi, rappresentati dai loro Presidenti o da persona delegata. Due terzi dei posti spettavano alla maggioranza ed un terzo alla minoranza. Un membro rappresentava i dirigenti della Fedit, che lo eleggevano. Un altro rappresentava il personale non dirigente, che parimenti lo eleggeva. Il ventunesimo rappresentava la categoria dei direttori dei consorzi, che lo sceglievano nel loro ambito.
Il Consiglio di amministrazione era affiancato da un Comitato esecutivo costituito, tanto per i consorzi, quanto per la Fedit, da sei membri.
Quattro membri spettavano alla maggioranza e due alla minoranza.
Organo dei consorzi e della Fedit era la Presidenza, con poteri di rappresentanza esterna, composta da un presidente e da un vicepresidente nominati dal Consiglio di amministrazione.
Il Collegio sindacale dei consorzi era composto da sei membri, dei quali tre elettivi. Due di questi ultimi spettavano alla maggioranza ed uno alla minoranza.
Il Collegio sindacale della Fedit era composto da otto membri, cinque dei quali elettivi. Tre di essi erano attribuiti alla maggioranza e due alla minoranza. L’elezione competeva alle rispettive assemblee.
I tre membri non elettivi venivano nominati da tre Ministeri: agricoltura; tesoro e lavoro.
La presidenza del Collegio sindacale spettava, per disposizione del codice civile, ad uno dei sindaci di nomina governativa.
I consorzi, infine, venivano diretti da direttori che potevano essere scelti solo tra gli iscritti ad un ruolo speciale.
L’ambito di operatività dei consorzi coincideva con il territorio di ciascuna provincia della Repubblica. Erano, tuttavia, possibili accorpamenti.
La Fedit operava su base nazionale ed internazionale.
Gli utili sia dei consorzi sia della Fedit erano distribuibili ai soci in misura non superiore all’interesse legale maggiorato dell'1 per cento, ragguagliato al valore nominale delle azioni e della riserva e dopo averne destinato il trenta per cento a riserva, ordinaria e straordinaria, non divisibile.
I controlli dell’autorità governativa, previsti per tutte le cooperative, erano affidati, relativamente ai consorzi agrari ed alla Fedit, al Ministero dell’agricoltura che quindi poteva:
I consorzi e la Fedit avevano l’obbligo di dare comunicazioni al Ministero del bilancio, delle delibere dei Consigli di amministrazione, dei Comitati esecutivi e delle Assemblee e delle proposte di modifiche statutarie.
La normativa del 1948 era, infatti, completata dalla predisposizione di statuti tipo che furono obbligatoriamente adottati dall’una e dagli altri e che riproducevano l’illustrato dettato normativo.
I consorzi agrari erano società cooperative a responsabilità limitata (di primo grado), e la Fedit era una società cooperativa a responsabilità limitata (di secondo grado).
Così espressamente stabiliva il decreto legislativo n. 1235 del 1948.
La definizione legislativa non lascerebbe adito a dubbi, ponendosi in continuità con quella che si leggeva nella precedente legge del 1942 che aveva espressamente distinto tra i consorzi agrari, persone giuridiche private, e gli altri enti pubblici con analoghe funzioni in agricoltura.
E pur tuttavia, con riferimento alla normativa anteriore al decreto del 1948, le Sezioni unite della Corte di Cassazione - sentenza n. 130 del 29 gennaio 1949 - superando la lettera della legge, erano giunte a stabilire che i consorzi agrari e la Fedit dovevano considerarsi, per la loro disciplina e per i compiti loro affidati, enti pubblici.
Poiché l'assetto del 1948 non si discostava, per alcuni profili sostanziali, da quello del 1942, la questione della natura giuridica della Fedit e dei consorzi non poteva che riproporsi.
La forte limitazione alla libertà contrattuale che l'obbligatorietà degli statuti tipo prevedeva, il regime nominale della vigilanza, e soprattutto l’identico scopo o, per usare una terminologia più attuale, la "missione" affidata alla Fedit ed ai consorzi, "contribuire all’incremento ed al miglioramento della produzione agricola" (tutta la produzione agricola, non solo quella dei soci) "ed alle iniziative di carattere sociale e culturale nell’interesse degli agricoltori" (tutti gli agricoltori e non i soli soci), costituivano connotazioni tipicamente pubblicistiche.
Permaneva la commistione tra contenuti privatistici e funzioni pubblicistiche.
La giurisprudenza di merito e di legittimità dei tribunali, della Corte di Cassazione civile, del Consiglio di Stato e della Corte dei conti è pervenuta, però, costantemente a conclusioni opposte rispetto al passato.
E' stata, infatti, costantemente affermata la natura di soggetti privati dei consorzi e della Fedit.
Le decisioni giurisprudenziali in merito si sono, inoltre, progressivamente diradate dagli anni Settanta in poi, in coincidenza temporale con l'affievolirsi delle gestioni pubblicistiche per conto dello Stato ed il definitivo consolidarsi dell'accezione imprenditoriale privatistica dei consorzi e della loro Federazione.
Lo svolgimento di funzioni pubblicistiche si collocava nella classificazione dell'esercizio privato di funzioni e servizi pubblici e, quindi, nella separazione tra natura degli enti e connotazioni di parte del loro agire e dello loro finalità, con conseguenti riflessi sul piano delle responsabilità e delle garanzie patrimoniali non estensibili allo Stato.
Occorre, tuttavia, precisare che, ai fini penali, si riteneva che si connotasse di rilievo pubblicistico, con opposti riflessi sulle connesse responsabilità personali, la parte dell’attività della Federazione e dei consorzi che concerneva la gestione degli ammassi, volontari od obbligatori che fossero.
La natura giuridica di private imprese cooperative dei consorzi e della Fedit deve, in ogni modo, ritenersi acquisita al patrimonio delle conoscenze giuridiche degli operatori, almeno dagli anni Cinquanta.
Ad attestazione dell'assunto si pongono i contenuti delle schede elaborate dagli uffici, cui era affidata l'istruttoria delle pratiche di affidamento della Federconsorzi, degli istituti di credito che ne erano creditori alla data del commissariamento, acquisite dalla Commissione.
In tutte è chiaramente enunciata la natura di cooperativa privata della Fedit.
Se la natura giuridica era nota, dalla commistione di natura privata e funzioni pubbliche, derivava la legittima considerazione della Federconsorzi come una sorta di ente economico con funzioni pubblicistiche che concorreva alla politica agricola nazionale.
L'assunto trova il massimo riconoscimento in due pronunce successive della Corte costituzionale del 1995 (sentenze n. 384 e n. 517).
La Corte - richiesta di pronunciarsi dalle Regioni che, a seguito del progressivo trasferimento ad esse delle competenze nel campo dell'agricoltura, rivendicavano nel corsi degli anni la competenza esclusiva sui consorzi agrari - si era in precedenza pronunciata con sentenza n. 63 del 1969 affermando che i consorzi agrari svolgevano compiti di spettanza statale e che per la loro essenza avevano rilevanza nazionale, con specifico riferimento alle operazioni di ammasso e di distribuzione delle merci, agli interventi di mercato previsti dalla Comunità europea, dal cosiddetto "piano verde", alle funzioni svolte per conto dell'AIMA.
Con le sentenze sopra citate n. 384 e n. 517, che tenevano conto delle sopravvenute leggi che ampliavano tutte le competenze regionali, la Corte, fatta propria l'affermazione della difesa dello Stato, secondo cui i consorzi svolgevano una serie di compiti non strettamente rientranti in campo agricolo, affermava: "alla luce degli elementi legislativi e giurisprudenziali può concludersi che i consorzi agrari costituiscono a tutt'oggi strumenti dell'intervento pubblico sul mercato agricolo e risultano pertanto ancora ispirati al conseguimento di finalità nazionali; finalità che in questa materia non risultano essere soddisfatte in via esclusiva da altri organismi."
In dipendenza delle loro funzioni pubblicistiche, fu riconosciuto ai consorzi di svolgere funzioni di agenzie assicurative per conto dell'assicurazione degli agricoltori partecipata dalla Federconsorzi, la FATA.
Al sistema federconsortile furono affidati, in sintesi, compiti tipici di una agenzia governativa.
Esso ebbe grande rilievo nell'assetto strutturale dell'agricoltura nazionale, almeno fino a quando la politica agricola non divenne comunitaria ed il centro decisionale si spostò da Roma a Bruxelles.
Ciò consente di comprendere la posizione delle banche estere che avevano finanziato la Fedit e che, a crisi conclamata, in forza di argomenti non giuridici (nei contratti da esse stipulati la Fedit era chiaramente indicata come un soggetto privato) si attendevano che degli impegni di essa si facesse carico il Governo italiano.
4. La gestione tra normativa e prassi: il ruolo delle organizzazioni professionali
La Federconsorzi non era, quindi, che una società cooperativa di secondo grado perché i suoi unici soci erano società cooperative.
Si trattava, tuttavia, di cooperative che non potevano darsi libere regole.
La loro vita era interamente governata da regole imposte con legge e contenute negli statuti tipo.
Esse erano obbligate ad associarsi alla Federconsorzi ed a rispettarne lo statuto.
I consorzi erano governati secondo un principio maggioritario che assegnava alla maggioranza un potere assoluto sugli organi di amministrazione attiva ed una importante partecipazione a quello di autocontrollo.
Il Collegio sindacale annoverava due su sei componenti appartenenti alla maggioranza.
La scelta di quello che, con linguaggio corrente, si usa definire come management, non era possibile perché il direttore di un consorzio non poteva provenire che dalle fila di quelli abilitati dalla Fedit, in numero chiuso ed in intuitiva sintonia con essa.
Anche la Federconsorzi era governata dalla stessa regola maggioritaria che assegnava al gruppo che avesse riportato il maggior numero di voti in Assemblea la presidenza ed il controllo del Consiglio di amministrazione, del Comitato esecutivo ed una significativa presenza nel Collegio sindacale, ancorché, quanto a quest’ultimo, lo statuto raccomandasse di scegliere preferenzialmente i sindaci tra i direttori dei consorzi.
A ciò va aggiunto che la funzione di garanzia che i sindaci di nomina ministeriale, ed in particolare i presidenti dei Collegi sindacali, quasi sempre coincidenti con quelli designati dal Ministero dell’agricoltura, avrebbero dovuto svolgere, come meglio si dirà in seguito, non fu di fatto mai assicurata e non costituì mai un ostacolo per il dispiegarsi degli interessi della maggioranza.
Si tratta di aspetti che legittimano l’opinione di chi ritiene che, con l’adozione del decreto legislativo n. 1235 del 1948, emanato meno di un mese prima delle elezioni che segnarono il primato, destinato a durare per circa mezzo secolo, del partito della Democrazia cristiana, si volle mantenere sostanzialmente invariata la struttura corporativa prebellica procedendo ad un cambiamento nominale e non sostanziale.
Sembra evidente il disegno, nelle norme integrate dagli statuti obbligatori, di un modulo organizzativo che non mirava ad assicurare la libera espressione di voci politicamente diverse, tra loro contrastanti o dissonanti, ma l’egemonia di una sola parte così realizzando un controllo integrale sul sistema consorzi-Federazione e, quindi, di riflesso, un controllo forte su gran parte del mondo agricolo.
Esso si rivelò un formidabile strumento di controllo politico. Infatti la Coldiretti, con metodi fortemente controversi ma anche con strumenti più efficaci e con maggior sintonia con il modo di essere e di sentire dell’impresa contadina di allora, riuscì immediatamente ad impadronirsi del sistema, conquistandone il dominio pressoché assoluto, durato fino al commissariamento della Fedit e, come si vedrà, anche oltre.
Essa non ebbe avversari od oppositori.
Una seconda organizzazione, di non contrastante ispirazione, la Confagricoltura - l’organizzazione sindacale degli imprenditori agricoli - condivise il controllo dei consorzi e della Fedit, ma in posizione minoritaria e sostanzialmente subordinata.
Va ricordato che le due organizzazioni professionali esprimevano una forte rappresentanza politica e parlamentare.
In particolare, per alcune legislature, una parte significativa, per peso numerico e politico, dei gruppi parlamentari della Democrazia cristiana era costituita da deputati e senatori espressi dalla Coldiretti.
Alla Fedit fu affidata la gestione di una parte degli aiuti previsti dall’ERP (European Recovery Program) - e cioè dal programma meglio noto come "Piano Marshall" - mediante l'acquisto di grano all'estero e la sua successiva commercializzazione.
Sull’attuazione di quest’ultimo e di altri piani di aiuti internazionali (U.N.R.R.A.-U.S.F.A.R.-A.U.S.A.) che si concretizzavano nell’approvvigionamento e nell’ammasso delle derrate alimentari ed in particolare nell’ammasso del grano, durato fino alla campagna 1963-1964, la Fedit costruì la sua potenza economica e finanziaria che raggiunse il culmine negli anni Sessanta.
Basta considerare che in quell’epoca il patrimonio immobiliare della Federconsorzi era passato da un valore di 3,5 milioni dell’immediato dopoguerra a ben 8.336 milioni con un aumento vertiginoso.
Attuata la conquista del governo dei Consigli di amministrazione e dei Comitati esecutivi, le cui decisioni non trovavano alcun controllo nei Collegi sindacali che erano espressione dei medesimi interessi, le organizzazioni sindacali che si dividevano la rappresentanza dei consorzi e della Fedit, passarono progressivamente, con la scomparsa di personalità come quelle di Bonomi e Mizzi, che avevano impresso alla Fedit una direzione forte ancorché controversa, ad una vera e propria direzione esterna.
Sentendosi legittimati dal rappresentare la quasi totalità dei soci dei consorzi e la totalità dei soci della Fedit, la Coldiretti e la Confagricoltura finirono per confondere i loro interessi sindacali con quelli dell’intero sistema federconsortile.
La Commissione ha maturato il convincimento che esse, sia pure in misura diversa, dirigevano di fatto la Fedit, gestendo risorse di sostanziale derivazione pubblica, perché in gran parte accumulate grazie alla politica dei pubblici ammassi, nulla rischiando del loro patrimonio, ed anzi attribuendosi parte dei ricavi, sotto forma di contribuzioni miliardarie di dubbia legittimità.
Anche le scelte di politica economica e finanziaria che portarono al tracollo del sistema, furono assunte dai due sindacati ed in particolare dalla Coldiretti.
Sistematicamente, infatti, negli ultimi anni, le riunioni dei Consigli di amministrazione e dei Comitati esecutivi della Fedit erano preceduti da preconsigli e cioè da riunioni separate dei consiglieri della Coldiretti e di quelli della Confagricoltura, presiedute dai rispettivi dirigenti, ed in particolare, per la Coldiretti, dal presidente Lobianco, che discutevano gli argomenti all'ordine del giorno degli organismi amministrativi e prendevano le relative decisioni, che, quindi, venivano semplicemente ratificate nel corso delle riunioni ufficiali.
Con parole di grande chiarezza l’ex sottogretario all’agricoltura, onorevole Noci, ha illustrato a questa Commissione, nella seduta del 22 febbraio 2000, il reale ruolo dell’ultimo presidente della Fedit, ragionier Luigi Scotti, e della direzione esterna esercitata dalla Coldiretti: "Nella Federconsorzi il presidente Scotti era tra coloro che meno erano al corrente dei fatti (…).
Io ho conosciuto poco il presidente Scotti ma era chiaro che non era lui a compiere le scelte; contava il Presidente della Coldiretti che premeva in un senso, contava il Presidente dei consorzio agrario di Ferrara che premeva in un altro e, perché così magari in quel collegio era più facile prendere voti, poteva presentarsi chiunque altro con un'altra carica e sarebbe stato accontentato anche lui. Scotti firmava la sintesi di queste volontà".
La Commissione ha raccolto un coro di voci e di indicazioni in ordine alla effettiva direzione della Fedit che si identificava, quanto alle principali scelte strategiche e di politica d'impresa, nella presidenza della Coldiretti ed in parte minore in quella della Confagricoltura.
Per tutte è significativa la testimonianza di un componente dell'ultimo Consiglio di amministrazione, il deceduto dottor Pietro Gentili, imprenditore agricolo e presidente del consorzio agrario di Siena, di estrazione Confagricoltura.
Si riportano, di seguito, estratti della sua deposizione, del 1° marzo 1995, alla Commissione ministeriale di indagine: "(…) Il consiglio di Amministrazione funzionava poco, non aveva importanza, le decisioni passavano sempre sulla nostra testa.
(…) Le grosse decisioni spesso non passavano, che so, la nomina del Direttore Generale non è mai passata né per il Comitato (esecutivo n.d.r.) né per il Consiglio.
(…) Sono il solo, mi trovo in un comitato di cinque persone, quattro e cinque con il Presidente, dove tutto quello che dicevo ero soltanto io a verbalizzare, io soltanto a protestare, gli altri quattro accettavano passivamente.
(…) Guardi le dirò tutto. Lì dentro è sempre mancato il proprietario insomma perché c'era un Lobianco che non appariva mai ma era quello che tirava le fila (…) questo proprietario non c'è stato mai quindi noi abbiamo vissuto da un direttore generale come Mizzi capacissimo, in gamba, molto bravo che ha creato il patrimonio poi è passato a un Bassi che è stato un ragioniere, un ottimo ragioniere, poi tutti quanti si sono illusi, la struttura, di fare il secondo Mizzi (…) e abbiamo avuto un direttore generale che è stato una tragedia. Debbo dirlo che il direttore generale che è venuto fuori (…) ad un certo punto non si sapeva mai quello che faceva (…). Il direttore (…) Scotti che poi hanno nominato presidente della Federconsorzi (…)".
Un altro consigliere della Federconsorzi, il dottor Alessandro Sandra, dichiarava alla Commissione ministeriale di indagine Poli Bortone il 1° marzo 1995: " (…) La Federconsorzi era amministrata da Confagricoltura e Coldiretti, cioè dai Consiglieri, ma che erano espressione degli azionisti. (…) Noi consiglieri, prima delle riunioni, facevamo dei preconsigli, nel senso che la Confederazione di appartenenza (nel mio caso la Coldiretti) ci invitava per un predibattito sugli argomenti all’ordine del giorno della riunione successiva".
Ai preconsigli, oltre agli amministratori della Federconsorzi partecipavano "il Presidente della Coldiretti, qualche volta il Segretario Centrale e di solito il Presidente della Federconsorzi che veniva ad esporre l’ordine del giorno. Questa procedura, cioè l’azionista di maggioranza e di minoranza che riunisce i Consiglieri e li informa dell’ordine del giorno, ci sembrava allora assolutamente normale".
Dal punto di vista giuridico Coldiretti e Confagricoltura non si potevano definire azionisti, ma "lo erano di fatto"; le decisioni di un certo peso le prendevano loro".
Ha dichiarato il ragionier Luigi Scotti, il 20 marzo 1995, alla Commissione ministeriale di indagine:
"(…) Sembra essere il decreto legislativo che dà questa potestà di rapporto alle due organizzazioni perché il Consiglio della Fedit è fatto dai Presidenti dei C.A. i quali sono nominati dai soci che sono iscritti nelle due organizzazioni a carattere generale (Confagricoltura e Coliretti). Attraverso questa delega surrettizia le organizzazioni ritenevano nell’ambito della politica generale dell'agricoltura italiana di dare pareri sulle decisioni importanti della Federazione.Come Presidente partecipavo ai preconsigli della Coldiretti, come Presidente espresso dalla Coldiretti. Non ho mai partecipato ai preconsigli della Confagricoltura".
A distanza di cinque anni, dinanzi a questa Commissione, nella seduta del 15 luglio 2000, il ragionier Scotti nel confermare che "(…) i preconsigli si svolgevano generalmente il giorno prima del consiglio di amministrazione. Io partecipai ai preconsigli dal momento in cui divenni presidente; i direttori generali non partecipavano ai preconsigli (…). Vi partecipavano i membri del consiglio di amministrazione della Federconsorzi (…). Vi partecipavano i rappresentanti che, nel consiglio di amministrazione, rappresentavano le singole confederazioni, cioè la Coltivatori diretti da una parte e la Confagricoltura dall'altra. In questi preconsigli si discutevano i principali problemi (…) da tempo immemorabile (…) ha tentato di presentarli come discussioni dalle quali non scaturivano decisioni vincolanti: "(…) I preconsigli si svolgevano evidentemente in funzione dell'ordine del giorno del consiglio di amministrazione; si discutevano gli argomenti, però non ho mai sentito, nei preconsigli a cui ho assistito come presidente, porre vincoli alle determinazioni del consiglio del giorno successivo. Nel preconsiglio vi era un dibattito sugli argomenti. Il giorno successivo, nel consiglio di amministrazione, ciascuno evidentemente si comportava in funzione della propria coscienza e del proprio intendimento. Quindi, ripeto, per quei due anni nei quali io in qualità di presidente, ho assistito ai preconsigli, non c'è stata nessuna imposizione del vincolo".
Tali affermazioni non sono parse alla Commissione né persuasive né credibili. E’ noto che le riunioni di gruppi omogenei di consiglieri nelle società non hanno altro scopo che quello di pre-concordare la linea comune da tenersi nei consigli di amministrazione.
Basta scorrere i verbali dei Consigli d’amministrazione della Fedit per rendersi conto dell’assoluta assenza di posizioni individuali.
In data 9 luglio 1985 dichiarava, infatti, non senza compiacimento nel corso del Consiglio di amministrazione il presidente Truzzi: (…) Il nuovo impegno dell'Organizzazione Federconsortile fu delineato in un programma deciso concordemente dalle due confederazioni generali che esprimono questo consiglio di amministrazione (…) non vi è stata mai situazione di maggioranze e minoranze; si è deciso sempre insieme e non a colpi di votazione(…)".
In una nota riservata indirizzata ai quadri dirigenti datata 26 aprile 1988, il dottor Wallner, presidente della Confagricoltura dal 1983 al 1989, scriveva a proposito dell’atteggiamento dei consiglieri della Confagricoltura: "(…) noi facciamo parte del consiglio d’amministrazione in una condizione che è sostanzialmente di minoranza (…) però abbiamo continuato a comportarci finora come se facessimo parte della maggioranza in quanto tutte le decisioni sono state prese finora all’unanimità (…). E quando è capitato che nel comitato esecutivo (…) i nostri rappresentanti abbiano rifiutato di votare una certa delibera la votazione è stata sospesa fino a quando non si è trovato un punto di incontro".
Poco tempo dopo, il 21 luglio 1988, il presidente Truzzi rassegnava tuttavia a verbale che "(…) ci siamo incontrati e confrontati con le due Confederazioni nelle persone dei due presidenti on. Lobianco, dr. Wallner (…) vi è concordia nelle valutazioni delle difficoltà attuali del settore agricolo e sulle possibilità di dare adeguate risposte.
In particolare vi è accordo (…) su un adeguato sforzo per il recupero dell'efficienza dei consorzi agrari e delle società".
Il dottor Wallner, pur lamentando la posizione minoritaria della organizzazione da lui presieduta rispetto alla Coldiretti, ha ribadito, nel corso dell'audizione del 1° febbraio 2000, il concorso della Confagricoltura alla guida della Fedit: "(…) L'organizzazione di cui ero presidente era, come è ben noto, la parte minoritaria, il socio di minoranza dell'organizzazione cooperativa della Federconsorzi e, per quanto sia difficile dirlo, "concorreva"(…) con fatiche inaudite e successi scarsissimi alla gestione di una Federconsorzi (…).
Noi eravamo, nell'ultima fase della mia gestione, minoritari, otto consiglieri a dieci (…). Comunque, era tale l'ammontare delle deleghe (…) per la gestione ordinaria, ma anche per la rilevantissima gestione finanziaria, che svuotavano di fatto la conoscenza dei consiglieri certamente di minoranza, ma, a mio avviso, anche dei consiglieri normali della maggioranza, in quanto molti di loro – io stesso – venivano a sapere di decisioni finanziarie rilevanti a consuntivo dei bilanci.
(…) Riunivo in genere i due membri del comitato esecutivo in quanto ero a digiuno di ciò che avveniva dal momento che due o tre giorni prima mi arrivava semplicemente un foglietto dove era indicato per punti il capitolo in discussione di cui non si sapeva assolutamente mai nulla quindi utilizzavo queste preriunioni tutte informali per documentarmi.
Le decisioni (dei Consigli di amministrazione n.d.r.) per quanto mi risulta, erano già determinate e non certo nel senso indicato dalla Confederazione o dal Presidente Wallner".
D’altra parte lo stesso presidente Lobianco, in una intervista rilasciata nel 1992 al giornalista Antonio Saltini, si assumeva espressamente le responsabilità di scelta delle strategie e degli uomini per la Fedit.
Infatti, alla domanda di Saltini "(...) se Lobianco avoca a sé la responsabilità di scegliere strategie ed uomini non può ricusare poi la responsabilità sull’esito finale delle sue decisioni", l'onorevole Lobianco rispondeva: "In questi termini assumo quella responsabilità".
E sicuramente, a giudizio di questa Commissione, tra le maggiori responsabilità dell’eclisse della Federconsorzi, vi sono le scelte strategiche compiute dal 1982 in poi dalla Coldiretti ed, in misura minore, per il minor peso che essa aveva, dalla Confagricoltura.
Il presidente Wallner ha rivendicato per la sua breve gestione, coincisa con gli anni cruciali delle scelte mancate per la sorte della Federconsorzi, una lucida ed inascoltata intelligenza dei problemi.
Non pare, però, alla Commissione che il dottor Wallner, nonostante tale consapevolezza e l'assunzione di alcune meritorie iniziative, abbia mai rinunciato ai cospicui vantaggi del sistema.
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Capitolo Terzo |
I controlli sulla Federconsorzi e sui consorzi agrari
In forza dell'articolo 35 del decreto legislativo 7 maggio 1948 n. 1235, ai consorzi agrari ed alla Fedit erano applicabili le disposizioni degli articoli dal 2542 al 2545 del codice civile; i poteri in essi previsti erano esercitati dal Ministero dell'agricoltura, al quale era, inoltre, conferita la facoltà di:
I consorzi e la Fedit avevano l'obbligo di comunicare al Ministero dell'agricoltura:
I consorzi erano obbligati a scegliere il direttore tra gli iscritti al ruolo dei dirigenti dei consorzi tenuto dalla Fedit.
Il Collegio sindacale dei consorzi era composto di tre membri effettivi e di due supplenti.
Esso era integrato per le materia di pubblico interesse:
L'articolo 2542 del codice civile stabilisce che le società cooperative sono sottoposte alle autorizzazioni, alla vigilanza ed ai controlli sulla gestione stabiliti dalle leggi speciali, mentre l'articolo 2545 dispone in tema di inerzia od irregolarità del liquidatore.
I controlli dell’autorità governativa previsti per tutte le cooperative erano quindi affidati, relativamente ai consorzi agrari ed alla Fedit, al Ministero dell’agricoltura che quindi poteva:
I consorzi agrari e la Fedit avevano l’obbligo di dare comunicazione al Ministero dell'agricoltura dei bilanci, delle delibere dei Consigli di amministrazione, dei Comitati esecutivi e delle Assemblee e delle proposte di modifiche statutarie.
Da questa elencazione appare evidente la natura ordinaria dei controlli, che avevano connotazioni sia di legittimità sia di merito.
Il potere di sospensione di deliberazioni o di atti illegittimi e di annullamento di atti contrari alle leggi, ai regolamenti, ed agli statuti rientrava con evidenza tra i controlli di legittimità. Esso mirava non solo ad assicurare la legalità formale ma anche il rispetto dell’assetto organizzativo, impedendo devianze autonomistiche.
Il Ministero dell’agricoltura poteva sciogliere consorzi e Federazione nel caso in cui non avessero depositato i bilanci per due anni consecutivi e nel caso di inoperatività; poteva inoltre nominare i liquidatori e sostituirli in caso di irregolarità o ritardi.
Si tratta di tipici controlli di legittimità.
Il Ministero dell’agricoltura poteva revocare amministratori e sindaci e nominare un commissario governativo, in caso di irregolare funzionamento di consorzi e Federazione, e sciogliere consorzi e Federazione, nel caso in cui non fossero stati nella condizione di raggiungere gli scopi istituzionali.
Il Ministero aveva, inoltre, il potere di sospendere le deliberazioni contrarie alle finalità istituzionali o al pubblico interesse e di annullare atti della stessa tipologia.
Si tratta di un controllo cui appare difficile non riconoscere le connotazioni di merito.
Del controllo di merito l'espressione più importante e significativa fu il decreto di commissariamento della Fedit del 17 maggio 1991 che contiene valutazioni di natura economico-finanziaria.
Di esso, esemplarmente, si discusse la necessità e l'opportunità, ma non si discusse mai la legittimità.
Giova, tuttavia, chiarire che nessuno dei controlli previsti dal codice civile e dalla legge speciale comportava un costante sindacato del Ministero sulle scelte di politica economica e finanziaria dei consorzi e della Fedit e, quindi, a Ministri e funzionari non era affidata una sorta di supervisione operativa, tale da accreditare le determinazioni degli amministratori delle cooperative vigilate, come condivise dal Governo.
I controlli sui bilanci non comportavano una funzione certificativa di conformità a verità, come quella conferita ad una società di revisione.
Essi erano finalizzati, occorre ribadirlo, ad accertare, con inevitabile ampia discrezionalità, il regolare funzionamento delle persone giuridiche controllate e la persistenza delle condizioni che permettessero di raggiungere gli scopi sociali, attivando, se necessario, il doveroso esercizio di poteri sostitutivi.
In funzione della tipologia dei controlli sopra indicati erano previsti coerenti poteri ispettivi.
I poteri sostitutivi, infine, si spingevano fino al commissariamento ed alla messa in liquidazione e potevano incidere in modo decisivo sulla vita stessa della Fedit e dei consorzi.
La Commissione ha inteso ad accertare come i controlli appena descritti venissero esercitati nei confronti della Fedit e dei consorzi, acquisendo idonea documentazione e procedendo all’audizione dei Ministri dell’agricoltura succedutisi dal 1982 al 1991, e di alcuni funzionari qualificati del Ministero dell'agricoltura e della Regione siciliana. E' stato altresì ascoltato, nella seduta antimeridiana del 6 dicembre 2000, l'assessore all'agricoltura e foreste della regione Sicilia, onorevole Salvatore Cuffaro, cui compete, ai sensi del combinato disposto del decreto legislativo 7 maggio 1948 n. 789 e della legge regionale 8 luglio 1948, n. 35, la vigilanza sui consorzi agrari siciliani.
Una prima conclusione è stata facilmente raggiunta relativamente alla Federconsorzi.
Il Ministero dell'agricoltura per quanto risulta documentalmente, con certezza dal 1982 al 1991 e probabilmente - il beneficio del dubbio è doveroso per il lungo tempo trascorso - dal dopoguerra in poi, non dispose alcuna ispezione nei confronti della Fedit.
Ha dichiarato il ragionier Luigi Scotti, presidente della Fedit, il 20 marzo 1995 alla Commissione di indagine Poli Bortone: "(…) Dirò che la Federazione, i C.A. hanno sempre ottemperato alla disposizione di mandare al Ministero i verbali delle assemblee, i verbali dei Consiglio di Amministrazione, i verbali dei Comitati esecutivi sia della Federazione che dei C.A..
Debbo dire anche che, per parlare del ruolo del Ministero, che io non ricevetti mai, dico mai, una riga di rilievo da parte del Ministero dell’Agricoltura, né come direttore Generale, né come Presidente.
(…) Debbo dire che nei confronti della Federazione, durante la mia direzione generale e durante la presidenza non vi fu mai un’ispezione, né alla Federazione, non credo neanche ai C.A., però questo dovrebbe sentirlo (…), né mai fu sospesa l’esecuzione di una delibera per quanto si riferisce alla Federazione; ai C.A. non lo so, però lei lo potrà vedere dagli atti".
La tesi secondo la quale, fino al 1980, le ispezioni sulla Federconsorzi (e sui consorzi agrari) erano reiterate e continue - espressa dal dottor Vincenzo Pilo, responsabile dal 1986 al 1991 e dal 1991 al 1994 della Direzione generale della produzione agricola preposta alla vigilanza, nel corso della sua audizione davanti alla Commissione, svoltasi nelle sedute del 5 ottobre e 23 novembre 1999 - è rimasta sfornita di ogni prova.
La Commissione è dell'avviso che una vigilanza di ordinaria diligenza avrebbe consentito in cinquanta anni molteplici approfondimenti, se non altro su quelle gestioni speciali degli ammassi, oggetto di vivacissimo dibattito politico e di gravi e perduranti sospetti.
Poiché, inoltre, i bilanci della Federconsorzi si segnalarono sempre per sinteticità e mancanza di chiarezza, aprendosi ad una parziale intelligibilità solo negli ultimi due anni, sgomenta che nessuno avvertì mai l'esigenza di chiarimenti e di correlativi accertamenti ispettivi.
Nonostante la sinteticità, tuttavia, i risultati degli esercizi della Fedit, a far capo dal 1985, rendevano evidenti due aspetti fondamentali: il risultato operativo era sempre minore, fino ad assumere connotazione negativa; l'indebitamento era sempre maggiore, fino ad assumere proporzioni insostenibili.
Ebbene tutti i bilanci della Fedit, ad eccezione dell'ultimo, relativo all'anno 1990, che si chiudeva con un artificioso pareggio, furono recepiti dal Ministero vigilante che ne prese atto rimanendo del tutto inattivo.
Non fu assunta nessuna iniziativa né fu chiesto alcun chiarimento: non ci si avvalse del potere ispettivo; non si ritenne di dover valutare, mediante una specifica ed adeguata attività istruttoria, la sussistenza delle condizioni per un eventuale commissariamento; non vi fu alcuna iniziativa politica per affrontare e risolvere concretamente il problema.
Il Consiglio dei Ministri non fu mai interessato.
Mai fu informato il Parlamento.
Il solo Ministro dell’agricoltura che si attivò per un approfondimento della situazione fu il professor Saccomandi, che affidò ad un tecnico, il dottor Artusi, un incarico non formale ricevendone una relazione allarmante alla quale, tuttavia, non fece seguito alcuna concreta iniziativa.
Nessun Presidente del Collegio sindacale della Fedit di nomina governativa assolse le sue funzioni di controllo interno, assumendo la doverosa iniziativa di inoltrare al Ministro relazioni che illustrassero le reali condizioni dell'Ente.
Nessuno di loro segnalò alcunché.
Si deve, pertanto, concludere che i Ministri che ressero il dicastero dell'agricoltura, tutti appartenenti alla Democrazia cristiana, ed i funzionari che si adeguarono al loro indirizzo politico, esplicito od implicito, abdicarono del tutto ai loro doveri di vigilanza.
Ciò, in un primo tempo, favorì l'assoluta libertà di azione della Fedit; in un secondo ed ultimo tempo concorse a determinarne il tracollo non garantendo il contenimento, nei confini delle regole economiche e finanziarie, delle richieste del mondo consortile che, se fondate, avrebbero dovuto trovare risposta politica.
A ciò va aggiunto che le potenzialità ispettive presso il Ministero dell'agricoltura erano pressoché inesistenti dal punto di vista strutturale.
Persino il commissariamento della Fedit non fu preceduto da una ispezione condotta da funzionari ministeriali, ma da una rapidissima ricognizione, affidata dal ministro Goria a due esperti privati.
Il Ministro non poteva, evidentemente, far alcun affidamento sulle strutture delle quali avrebbe dovuto istituzionalmente avvalersi.
Per quanto riguarda i consorzi agrari, largo uso fu fatto, invece, dell'istituto del commissariamento.
Ma i provvedimenti del Ministero non furono, quasi mai, il frutto di iniziative ispettive.
Come si è già detto, infatti, in tempi prossimi alla crisi e, quindi, in tutto il decennio che va dal 1982 al 1991, oggetto dell’inchiesta di questa Commissione, nessuna ispezione fu compiuta nei confronti dei consorzi. Tanto si deve ritenere su base documentale, la sola alla quale la Commissione ritiene di doversi affidare, mancando del tutto validi contributi testimoniali di segno opposto.
Nonostante le affermazioni in senso contrario dei dirigenti ministeriali ascoltati, infatti, a specifica e reiterata richiesta, il Ministero delle politiche agricole non è stato in grado di trasmettere una sola relazione ispettiva.
I controlli si possono ritenere, pertanto, del tutto omessi.
L'omissione è imputabile, come già evidenziato, in primo luogo ai Ministri pro tempore e, almeno per quanto riguarda gli anni precedenti al 1987, ai responsabili delle Direzioni proposte alla vigilanza di cui si tratterà più oltre.
In un così grave contesto omissivo, si sono acquisite il 23 novembre 1999, a seguito dell'audizione del dottor Vincenzo Pilo, responsabile pro tempore della Direzione generale della produzione agricola, segnalazioni indirizzate, peraltro solo a partire dall'anno 1987, al Ministro dell'agricoltura sullo stato di dissesto del sistema dei consorzi agrari.
Le condizioni in cui versavano i consorzi agrari nella seconda metà degli anni Ottanta erano, infatti, tanto note e gravi da consigliare alla direzione generale vigilante, la redazione di argomentate e documentate relazioni.
Queste, pur senza approfondire il tema dei rapporti finanziari tra i consorzi e la Fedit, disegnavano, tuttavia, ufficialmente, un quadro così allarmante da far ritenere alla Commissione inadeguate le determinazioni politiche e di governo, assunte dai ministri succedutisi alla guida del Dicastero dell'agricoltura prima dell'insediamento del ministro Goria.
Nelle relazioni sopra indicate, tutte a firma del dottor Pilo, riguardanti gli anni dal 1985 al 1990, si segnalava infatti che la soluzione dei problemi dei consorzi non poteva essere ulteriormente procrastinata e che era urgente ed indifferibile l'esigenza di un intervento radicale ed efficace.
Ad esso non si diede, né si ritenne di dare, mai corso.
Il contenuto delle note non dava adito a dubbi; vi si affermava che le condizioni economiche e finanziarie dei consorzi presentavano nella maggior parte dei casi sintomi di squilibrio; che particolarmente difficile era la situazione di consorzi siciliani, soggetti alla vigilanza della Regione Sicilia, tutti in stato di assoluta precarietà economica, finanziaria e patrimoniale; che molti consorzi avevano chiuso il bilancio con una rilevante perdita di esercizio, altri in pareggio ricorrendo ad un artificio contabile costituito dalla rivalutazione degli immobili; che la Fedit aveva accordato a 23 consorzi un beneficio straordinario, costituito dal congelamento per tre anni degli interessi sui debiti nei confronti della stessa e la rateizzazione della restituzione del capitale in dodici anni ad un tasso di interesse molto basso.
Le cause della crisi venivano individuate nella progressiva contrazione delle attività per conto dello Stato; nelle difficoltà incontrate dai consorzi nel collocamento delle merci; nei maggiori costi rispetto alla concorrenza derivanti dalla struttura consortile; negli oneri fiscali; nei bassi margini di utili sui prodotti commercializzati; nelle esposizioni debitorie rilevantissime con gravissimi riflessi derivanti dall'aumento continuo degli interessi sui conti economici, per essere gli oneri superiori ai ricavi di esercizio.
Si tratta con evidenza di cause tutte strutturali connesse con l'impianto stesso del sistema che, venute meno le possibilità di profitti derivanti dalle gestioni per conto dello Stato, aveva chiare connotazioni di diseconomicità.
Nonostante il fosco quadro che vi si disegnava, e che imponeva urgentissimi ed adeguati rimedi, i due Ministri che ne furono destinatari prima del ministro Goria, e cioè gli onorevoli Filippo Maria Pandolfi e Calogero Mannino, non ritennero di assumere i provvedimenti urgenti e indifferibili che la gravità della situazione, a giudizio della Commissione, esigeva.
Tanto più che le pur così negative annotazioni della struttura ministeriale non descrivevano appieno la realtà, se il ministro Goria ritenne di vergare di suo pugno sull'ultima relazione, datata 14 marzo 1991, riguardante l'esercizio 1989 in cui si diceva: "Dinanzi al diffuso stato di precarietà economico-finanziaria dei consorzi la Fedit ha predisposto un piano di accorpamento dei consorzi limitrofi al fine di allargare il bacino di utenza di ogni singolo ente e di contenere i costi di gestione", la seguente annotazione: "La situazione è molto più grave e merita una riunione per decidere il da farsi". La rappresentazione dell'imponenza del dissesto era, pertanto, palese.
La decisione assunta dal ministro Goria fu il commissariamento della Fedit.
2.1 La posizione del ministro Pandolfi
Richiesto da questa Commissione di chiarire le determinazioni da lui assunte, l'ex ministro Pandolfi ha affermato di essersi preoccupato prioritariamente di definire e liquidare i rendiconti delle gestioni speciali e cioè degli ammassi, risalenti a molti anni prima e non ancora chiusi predisponendo, con il concorso di una apposita commissione ministeriale, un articolato disegno di legge (AC n. 2315) presentato nel novembre 1984.
Il disegno di legge, assegnato alla Commissione agricoltura della Camera, non fu mai discusso.
Secondo il ministro Pandolfi l'approvazione del provvedimento, che avrebbe avuto natura preliminare nei confronti dell'operazione di risistemazione del sistema dei consorzi agrari e della Federconsorzi, non avvenne per la situazione politica del tempo.
Il ministro Pandolfi, nel corso dell’audizione svoltasi il 17 febbraio 2000, ha sottolineato come: "Agli inizi degli anni '80 sopravvivevano ancora in maniera fortissima i riflessi delle polemiche di cui le piazze d'Italia erano state testimoni dal 1948 al 1958 e fino alla campagna elettorale del 1963; polemiche che si riferivano appunto alla famosa questione della Federconsorzi (…)".
Egli ha, inoltre rammentato l’opposizione tradizionalmente critica della sinistra in generale e quella "particolarmente critica del partito socialista durante uno dei Governi dell'onorevole Craxi".
Secondo il Ministro: "l'opposizione era ancora prevenuta sui tentativi di sistemazione del mondo federconsortile; erano le confederazioni di parte democristiana, soprattutto la Coldiretti, che a loro volta temevano che, se il Parlamento fosse entrato su tali questioni, si sarebbero riaccese polemiche non necessarie.
(…) Tutti erano in attesa che si verificasse una situazione diversa; (…) la svolta di Chianciano della Coldiretti; però, tutto questo è successo quando la mia permanenza come Ministro dell’agricoltura era finita".
In ordine alla sua azione riguardante i consorzi agrari e la Federconsorzi, il ministro Pandolfi ha affermato di aver affrontato il problema mediante l'elaborazione, nel contesto del Piano agricolo nazionale approvato dal CIPE il 1° agosto 1985, di un piano organico riguardante la cooperazione.
In particolare ha rivendicato che "(…) con quel Piano allora si operava una scelta: anche dopo lo scacco del disegno di legge n. 2315, si constatava che rimanevano ancora in campo tutte le questioni che riguardavano i consorzi agrari provinciali e la Federconsorzi e che quindi rischiava di accentuarsi la dicotomia tra associazionismo e cooperazione.
(…) Raccolsi allora il parere degli esponenti del mondo agricolo che rappresentavano tutte le confederazioni, non soltanto una o due.
(…) Si decise pertanto di non arenarsi con un provvedimento di legge specifico e di lavorare piuttosto sulla legge pluriennale di spesa. Era quello il suggerimento che mi venne dato anche al fine di consentire alle associazioni e alle loro unioni di esercitare attività di impresa, (…) grande questione che sanciva il primato inarrestabile della Germania, della Francia e della Gran Bretagna, dove le associazioni avevano anche poteri di impresa, mentre nella realtà italiana avevano solamente compiti di rappresentanza.
Si arrivò così alla legge pluriennale di spesa dell'8 novembre 1986, n. 752. L'articolo 4, comma 3, lettera c), e l'articolo 7 introducevano un fondo di rotazione per la ricapitalizzazione delle cooperative sulla base di progetti quinquennali. (…) Il provvedimento entrò così regolarmente in vigore nel 1987".
Sulla questione dell’esercizio del potere-dovere di controllo e vigilanza, il ministro Pandolfi è parso rivendicare di avere sempre privilegiato un'impostazione propositiva di carattere generale e, quindi, di aver ritenuto di dover provvedere in forma organica e generalizzata, piuttosto che mediante provvedimenti particolari, alle segnalazioni che gli pervenivano: "Mi arrivavano quotidianamente rapporti sulla situazione dei consorzi agrari nei quali si diceva, ad esempio, che tredici consorzi versavano in gravi difficoltà, tanto da rendere addirittura necessaria la liquidazione coatta amministrativa.
Ho sempre usato molto il metodo dell'annotazione diretta sui documenti e, da alcune annotazioni dell'epoca, emerge chiaramente il mio tentativo di far capire che non ci si poteva fermare soltanto alla denuncia degli inconvenienti. Occorreva muoversi".
L'onorevole Pandolfi ha inoltre sostenuto, a differenza di quanto sopra evidenziato, che al Dicastero dell'agricoltura non spettassero poteri di controllo di merito, affermando che "(…) d’altra parte, le autorità ministeriali avevano un potere di controllo di legittimità: vorrei verificare se il controllo di legittimità salva, per esempio, una grande società multinazionale da qualche catastrofe finanziaria dovuta ad operazioni sbagliate.
E' la decisione di merito che conta per sapere se una gestione funziona.
(…) Vorrei aggiungere: come si può pensare che negli anni '80 strutture ministeriali potessero esercitare un controllo di merito su operazioni per migliaia di miliardi ogni anno? Avremmo dovuto mettere in piedi un ministero ad hoc. Lo stesso Ministero delle partecipazioni statali, finché è esistito, non aveva alcun potere di controllo di merito sulle operazioni".
Per quanto riguarda la Federconsorzi, l’onorevole Pandolfi ha affermato di "(…) aver sempre avuto scarse conoscenze dei problemi concreti interni di tale ente. Sono sempre stato alla larga rispetto ai rapporti della Federconsorzi con il sistema bancario. Chi fa il Governatore della Banca d'Italia o il Ministro del tesoro - come lo sono stato io - sa perfettamente che non deve avere rapporti diretti o impropri con il sistema bancario (…) Pertanto, quando sono stato Ministro l'ultimo mio pensiero era conoscere in forma diretta o indiretta cosa stesse accadendo in enti già sottoposti al controllo del Ministero dell'agricoltura, perché avrei finito di vivere. Era completamente fuori dal mio orizzonte, anche per un certo senso di puritanesimo politico, al quale ho sempre cercato di improntare la mia attività politica. Mettere le mani in queste vicende era secondo me non soltanto inopportuno ma alla fine anche illegale, perché i Ministri dovevano fare altre cose e non questo (…). Confesso i limiti della mia azione di Governo in quel momento.
Venendo alla questione Federconsorzi, non mi è mai stato rappresentato alcun problema che riguardasse la sua concreta gestione".
Tenuto conto che l'onorevole Pandolfi fu Ministro dell'agricoltura dal 4 agosto 1983 al 12 aprile 1988 (I e II Governo Craxi, VI Governo Fanfani, Governo Goria) e quindi per cinque anni consecutivi, durante i quali i problemi del sistema, di cui era ben consapevole, crebbero senza freno; considerato che essi imponevano una soluzione giudicata non più differibile fin dal 1985, le sue iniziative politiche, per di più fallite, non possono essere giudicate che come il risultato di una inadeguata azione di governo.
Di fronte all'urgenza - non percepita o non voluta percepire - la situazione fu, di fatto, lasciata incancrenire.
Il progetto di legge di approvazione dei rendiconti degli ammassi, presentato nel novembre 1984, non fu mai esaminato dalla Commissione agricoltura della Camera dei deputati e il Governo non assunse alcuna iniziativa per sollecitarne ed ottenerne l'approvazione.
La rendicontazione delle gestioni speciali, inoltre, non era affatto un tabù di un passato lontano, ma una questione aperta che richiedeva, dopo trenta anni, una soluzione che non poteva essere senza contrasti ma, non per questo, si poteva e doveva rinviare all'infinito, se da essa dipendeva, come riteneva il ministro Pandolfi, l'avvio del risanamento del sistema.
Si trattava, comunque, di null'altro che di far pervenire ai consorzi agrari danaro pubblico, e non, quindi, di un tentativo di affrontare e risolvere un problema che il Ministero e lo stesso Ministro consideravano strutturale e che richiedeva, pertanto, scelte politiche chiare e determinate, sulla sua conservazione, conversione o cancellazione.
Trascorsero almeno due anni fino alla presentazione del disegno di legge pluriennale, senza che alcunché si tentasse.
Anche nel contesto della legge pluriennale, null'altro è dato scorgere se non la possibilità di una ricapitalizzazione dei consorzi e della Fedit. Nulla si dice della eventuale soppressione di quest’ultima, della sua eventuale trasformazione, del suo adeguamento, di una eventuale apertura all'apporto di tutte le componenti del mondo agricolo e di capitali privati.
I tentativi dell’onorevole Pandolfi concretizzarono la sua volontà politica di non affrontare, come sarebbe stato necessario e doveroso, direttamente il problema della crisi del sistema.
Sembra alla Commissione che il ministro Pandolfi preferì non scontrarsi con gli interessi forti di cui le associazioni di categoria erano portatrici.
La sua impostazione concorse, in tal modo, a creare le premesse per il tracollo di un grande apparato con enormi danni per la collettività.
A ciò va aggiunto che è sicuramente vero quanto da lui affermato: "Vorrei verificare se il controllo di legittimità salva, per esempio, una grande società multinazionale da qualche catastrofe finanziaria dovuta ad operazioni sbagliate".
Ma, prescindendo dall'inaccettabile riduzione del contenuto dei controlli alla semplice presa d'atto, non v'è dubbio che il tracollo della Fedit non fu affatto dovuto ad una sola operazione sbagliata ma agli effetti della scelta, che all'epoca dell'abbandono del ministro Pandolfi durava da almeno tre anni, e che di anno in anno si rinnovava, di sostenere economicamente e finanziariamente i consorzi agrari indipendentemente dalla loro redditività.
Si trattava di una politica aziendale che prosciugava inesorabilmente le risorse e rendeva dubbia la persistenza della capacità della Fedit di soddisfare i suoi scopi istituzionali e quindi non solo legittimava, ma imponeva l'intervento dell'autorità tutoria.
2.2 La posizione del ministro Mannino
L’impostazione del ministro Antonio Calogero Mannino si è rivelata diversa da quella del suo predecessore.
Il ministro, nel corso della sua audizione avvenuta il 6 giugno 2000, ha, innanzitutto, minimizzato i poteri di vigilanza del ministero nei confronti dei consorzi agrari, sostenendo che essi erano "irrilevanti".
Essi, secondo il suo assunto, "non permettevano al Ministero l'assunzione di una funzione ispettiva in termini poliziesco-giudiziari" ma piuttosto di interventi di indirizzo.
Alla Commissione non appaiono condivisibili le affermazioni dell’ex ministro, perché in contrasto con la penetrante dotazione di poteri di controllo sopra illustrata.
Basta considerare che lo stesso onorevole Mannino non ha mancato di rivendicare di aver incaricato "moltissimi funzionari" di eseguire indagini presso i consorzi agrari provinciali, prevenendo la contestazione di non aver assunto conseguenti determinazioni, con l'affermazione che accadeva che le relazioni "pervenivano quando pervenivano, magari quando il Ministro era cambiato".
Per quanto concerne la vigilanza sulla Federconsorzi, egli ha affermato che, nel periodo in cui fu Ministro dell’agricoltura, tra il 1988 e il luglio del 1990, a livello ministeriale non era emerso dalla "situazione finanziaria della Fedit, un dato catastrofico tale da richiedere un intervento radicale" sostenendo che il problema dell'indebitamento nel 1988-1989 "era soltanto una minaccia incombente, non era un fatto esplosivo".
Egli ha voluto, significativamente, precisare di non aver mai avvertito che il bilancio della Federconsorzi potesse nascondere delle perdite, che potesse occultare qualcosa perché in tal caso "sarei intervenuto e lo avrei riconosciuto".
Il Ministro ha affermato di non aver approvato i bilanci della Federconsorzi, nel periodo di sua competenza, ma di essersi limitato a prenderne atto perché il direttore generale cui si era rivolto gli disse che il ministero non era in grado "di disporre un'analisi attraverso le società di revisione" e, quindi, avendo avuto "(...) dei dubbi, non nei confronti del bilancio in quanto tale, ma del momento gestionale della Federconsorzi", li aveva espressi "nella forma di approvazione del bilancio" e cioè limitandosi, come del resto aveva fatto il suo predecessore Pandolfi, ad una presa d’atto formale.
In merito, la Commissione rileva che, l’essersi il Ministro posto il problema di sottoporre il bilancio della Federconsorzi all’analisi di una società specializzata, rivela di quale spessore fossero i dubbi sui contenuti del documento contabile.
La "presa d’atto", del bilancio, nella ricostruzione del ministro, sembra assumere il significato più di una "presa di distanza" che "d’atto", in un’ottica politica non interventista che non sembra corrispondere alle esigenze di governo.
Secondo la condivisibile analisi del Ministro, il sistema federconsortile era gravato da problemi di natura strutturale: "(…) I consorzi a livello periferico, e poi anche la Federazione a livello centrale, si sono venuti via via trovando in presenza di una condizione di difficoltà - che da me fu avvistata fin dal 1983 - dovuta al fatto di avere sostanzialmente un quadro dirigente di tipo funzionario, burocratico, quando ormai occorreva introdurre un quadro di tipo manageriale. Ricordo di avere rivolto, nel 1983, ai dirigenti della Federconsorzi e delle organizzazioni agricole che facevano più direttamente riferimento ad essa (cioè la Confagricoltura e la Coldiretti), l'invito a porsi il problema di una trasformazione di tipo imprenditoriale della stessa Federconsorzi.
Ho ritrovato tale questione nel 1988, in condizioni ancora più preoccupanti sotto il profilo finanziario (…)".
Ma il progetto di "rendere la Federconsorzi una struttura di servizio, una holding partecipata politicamente, sindacalmente e socialmente da tutte le organizzazioni produttive aveva incontrato forti difficoltà".
Ciò perché, ritiene la Commissione, usando le stesse parole del ministro, "la Coldiretti e la Confagricoltura guardavano alla Federconsorzi come ad uno strumento della propria politica, quindi gelosamente".
In questa prospettiva, l'onorevole Mannino ha rivendicato la sua vicinanza alle posizioni della Coldiretti: "La sinistra DC, - ha, infatti, affermato - della quale, come è noto, ho sempre fatto parte, fino a tutti gli anni '70 non ha avuto un rapporto di integrazione politico-ideologica con la Coldiretti.
Negli anni '80 tra la Coldiretti e la segreteria De Mita c'è stato un dialogo, una collaborazione molto intensa, sino a realizzarsi quella integrazione che non c'era stata prima. Anche questa è un'opinione, fondata però sulla ricostruzione di cronache politiche".
E’ parso, però, chiaramente rivendicare di aver assunto una differenziata posizione in favore dell’ingresso del Partito comunista e del Partito socialista nell’area della organizzazione, attraverso l’apertura delle iscrizioni degli agricoltori e delle cooperative ai consorzi provinciali, schiudendo così la strada all’ingresso nella Federconsorzi ed alla trasformazione di questa in una holding.
L’onorevole Mannino si era posto il problema del futuro della Federconsorzi, sulla base di una osservazione che la Commissione condivide: "in mancanza di un intervento di sistemazione delle passività pregresse e di una ristrutturazione del quadro politico di riferimento della Federconsorzi il nodo, prima o poi, sarebbe arrivato al pettine, indipendentemente dai possibili interessi di accaparrarsi ciò che rimaneva; nel caso della Federconsorzi l’eredità c’era, soprattutto se si fosse realizzato un intervento di duplice ordine, quello della sistemazione del debito che lo Stato aveva e quello della trasformazione della Fedit. Il quadro ordinamentale della Fedit, in base al decreto legislativo n. 1235, era assurdo. Eravamo tra la fine degli anni ’80 e l’inizio degli anni ’90. Era giusto prevedere una trasformazione della Fedit in holding, aperta a tutti (…)".
Il suo monito fu: "guardate, o superiamo la pregiudiziale politica e mettete questo strumento al di fuori dello scontro politico, oppure tra qualche anno non ve lo ritroverete più (…).
Anzi sono venuto anche a dirvi: superiamo il regime giuridico delle società cooperative, introducendo una parziale capitalizzazione a carico del socio, in maniera tale che ci sia una responsabilizzazione".
Il problema della sopravvivenza, della ristrutturazione e della trasformazione, del sistema, si evidenzia, di conseguenza, a giudizio della Commissione, in tutta la sua valenza non solo economica e finanziaria ma anche politica.
Le questioni dell’apertura all’apporto di capitali privati e della rinuncia al monopolio da parte delle associazioni che lo detenevano, imponevano scelte politiche di fondo che travalicavano la persona ed il ruolo del ministro dell’agricoltura.
Pur tuttavia, ancor prima di assumere determinazioni di tipo strutturale, occorreva assicurare se non il risanamento, quanto meno che le condizioni economiche e finanziarie della Federconsorzi non si aggravassero.
In merito il Ministro ha sostenuto di essere stato rassicurato sulle possibilità e capacità di ripresa della Federconsorzi, dall’onorevole Lobianco.
Ha, infatti, dichiarato che il Presidente della Coldiretti: "(...) Mi ha sempre manifestato un'opinione molta fiduciosa nella possibilità di recupero e di risanamento delle Federconsorzi, anzi ha sempre indicato nella nomina di Pellizzoni (a nuovo direttore generale della Fedit n.d.r.) l'atto preliminare, diciamo propedeutico per giungere a questi risultati.
(…) Nel 1989 Lobianco giurava a tutti che, con Pellizzoni, avrebbe risolto tutti i problemi della Federconsorzi. Ricordo molti colloqui, non soltanto a due, ma anche a tre, con De Mita, prima Presidente del consiglio e poi ancora segretario del partito. Lobianco giurava che la situazione della Fedit era superabile".
E’ agevole dedurre che il problema era diventato tanto grave da porsi all’attenzione non più del solo Ministro competente ma dello stesso Presidente del Consiglio e del segretario del maggior partito italiano.
Acquista, inoltre, maggiore credibilità l’assunto del dottor Pellizzoni, direttore generale della Fedit, che il professor Capaldo gli avrebbe confidato di aver ricevuto l’incarico di occuparsi della Federconsorzi, non solo dai due presidenti confederali Wallner e Lobianco ma anche dall’allora presidente del consiglio De Mita.
Osserva, tuttavia, la Commissione che il ministro, assai lucido nel percepire i reali problemi dei consorzi agrari e della Federconsorzi, favorevole a soluzioni più aperte, moderne e democratiche, non fu tuttavia conseguente, poiché, le sua giusta analisi avrebbe dovuto, malgrado le rassicurazioni dell’onorevole Lobianco, fargli, ben fondatamente, dubitare della possibilità di successo della via intrapresa e, quindi, consigliargli un’azione più incisiva ed efficace, attraverso il concreto esercizio dei suoi poteri di controllo e vigilanza.
2.3 La breve stagione del ministro Saccomandi
Il professor Vito Saccomandi fu ministro dell’agricoltura dal 27 luglio 1990 al 12 aprile 1991 nel VI governo Andreotti.
L’aggravarsi della crisi della Federconsorzi portò il ministro, nonostante la breve durata del suo incarico, ad occuparsene.
Il professor Saccomandi affidò ad un tecnico della società Arthur Andersen, il dottor Carlo Artusi, che in quel tempo lavorava presso il Ministero dell'agricoltura come consulente per l'analisi dei problemi della cooperazione, il compito di monitorare la Federconsorzi e di riferirgli. Il dottor Artusi ha così ricostruito per la Commissione con una relazione datata 22 febbraio 2000, le valutazioni da lui riferite al Ministro: "(…) In tale veste, ebbi due riunioni informali con il vertice di Federconsorzi (dottor Pellizzoni e dottor Bambara) nelle quali, unitamente al Dottor Carlo Cocco, vice capo di Gabinetto del MAF (e presidente del Collegio sindacale della Fedit! n.d.r.) esaminammo le grandi linee della situazione finanziaria Federconsorzi (…) a quanto ricordo, emergeva, in sintesi, una situazione finanziaria molto grave, caratterizzata da alto indebitamento verso banche fronteggiato da crediti verso consorzi agrari di difficile esigibilità immediata ed un patrimonio immobilizzato di lenta e complessa dismissione.
In particolare, per quanto ricordo:
Quindi una richiesta di rientro da parte di una o più banche avrebbe immediatamente generato uno stato di crisi, peraltro non sanabile nel breve periodo, e probabilmente un effetto "domino" su tutte le altre banche esposte.
Di questo, nell’appunto e a voce, ritengo in due o tre riunioni, discussi con il Ministro, ipotizzando scenari di risanamento che potessero salvaguardare la struttura avviando contemporaneamente processi di reperimento di risorse finanziarie, attraverso dismissioni o altro, che potessero ridurre l’indebitamento.
Nonostante i chiari elementi informativi raccolti, che avrebbero consigliato provvedimenti urgenti, il Ministro non assunse nessuna iniziativa.
Non è dato sapere se i risultati di tale lavoro furono conosciuti dal successore del professor Saccomandi, il ministro Goria, ma si può pensare che ciò accadde.
La perfetta informazione dell’onorevole Goria sulla reale situazione del sistema, come di seguito si vedrà meglio, potrebbe trovare una convincente spiegazione.
2.4 L’apparato ministeriale
Per quanto riguarda il ruolo dell’apparato ministeriale, la vigilanza sui consorzi agrari e la Fedit competeva, fino al 1978, alla Direzione generale dell'alimentazione presso il Ministero dell'agricoltura; dal 1978 al 1994, quando il Ministero dell'agricoltura fu trasformato in Ministero delle risorse agricole, alla Direzione generale della produzione agricola; dal 1994 in poi alla Direzione generale dei Servizi generali e del personale.
Di tali uffici sono stati responsabili, fino al 1986, il dottor De Fabritiis; dal 1986 fino alla fine del 1990 il dottor Pilo; dal gennaio 1991 al dicembre 1992, il dottor Incoronato; dal gennaio 1993 al maggio 1994, nuovamente il dottor Pilo; dal 1994 ad oggi, la dottoressa Delle Monache.
I funzionari ministeriali, ascoltati dalla Commissione nella sedute del 5 ottobre e 23 novembre 1999, ed in particolare il direttore generale dottor Pilo, che pur si segnala per essere stato il firmatario delle importanti note citate al paragrafo 2, hanno invocato, per giustificare l'omessa esecuzione di accertamenti ispettivi sulla Fedit e sui consorzi, una grave carenza di personale.
La difesa sembra debole perché, quand'anche fondata, potrebbe spiegare una eventuale esiguità del numero delle verifiche ma mai la loro totale omissione.
Occorre ribadire che per ben dieci anni, dal 1982 al 1991, non fu disposto ed eseguito alcun accertamento ispettivo.
Il dottor Pilo, in assonanza con la posizione assunta dall'ex ministro dell'agricoltura Pandolfi, ha altresì sostenuto che il Ministero riteneva, per un verso, che i controlli avessero natura esclusivamente di legittimità - da ciò la prassi di rilasciare sugli atti esaminati un "nulla osta" o un "si prende atto" - e, per altro, che essi erano stati previsti in funzione delle attività ammassatorie affidate ai consorzi ed alla Fedit; venute meno queste, ne sarebbe venuta meno la rilevanza funzionale.
La Commissione non condivide l'assunto per le ragioni sopra esposte.
I controlli vale ribadirlo, avevano natura concorrente e coesistente di legittimità e di merito.
In contrasto con la linea enunciata appare la condotta dell'alto funzionario ministeriale che, oltre a rendersi autore delle note scritte già ricordate sulla situazione dei consorzi, assunse una iniziativa verso la Fedit che non sembra in alcun modo iscrivibile nella categoria del controllo di legittimità.
Egli ha infatti riferito alla Commissione nella seduta del 5 ottobre 1999: "Ricordo anche che, proprio a seguito della relazione consegnata nel 1988 al Ministro pro tempore, incontrai due volte l'allora direttore (della Fedit ndr) Pellizzoni, con il quale facemmo una puntuale disamina di tutte le questioni relative alla vita del sistema - quindi, Federconsorzi e consorzi agrari - ricevendo poi, al termine del secondo incontro, l'impegno, peraltro già proposto dall'Amministrazione con una lettera circolare inviata proprio quell'anno, di sottoporre a certificazione i bilanci sia della Federconsorzi che dei consorzi agrari (…). Nel 1989 fu predisposta una lettera dettagliata, diretta alla Federazione, con la quale (…) ferma restando la correttezza analitica del bilancio, l'ufficio segnalò alcuni aspetti che inducevano ad avere dei timori sull'andamento economico delle gestioni, in particolare dei consorzi agrari, fatti questi poi confermati dalle numerose procedure di commissariamento. Ricordo pure che detta lettera conteneva alcune contestazioni e ritengo che fu anche per effetto di quella lettera che l'allora direttore generale chiese di vedermi (ho accennato al fatto che ci siamo incontrati due volte) dandomi modo di analizzare con lui approfonditamente la situazione di fatto (anche con riferimento a ciò che non emergeva dagli atti) giungendo poi all'impegno di portare a certificazione i bilanci".
In definitiva si può affermare che, in linea ed in coerenza con gli orientamenti e l'impostazione dei Ministri pro tempore e con la qualità di dominio riservato delle associazioni di categoria ed in particolare della Coldiretti, non fu esercitata nei confronti della Fedit, nel decennio 1980-1990, nessuna azione di reale controllo amministrativo.
Basta considerare che non si è evidenziata una sola nota di commento dei bilanci della Fedit, che pure erano e sono sospetti di falsità per plurimi aspetti e che, comunque, non potevano nascondere il continuo peggioramento dei risultati.
L'omesso controllo fu dagli operatori e, in particolare, dal sistema bancario interpretato come un controllo positivo che fu, successivamente, a crisi aperta, invocato, insieme con l’accreditamento che derivava alla Fedit dall’essere per dimensioni la quinta impresa del settore agro-alimentare in Europa, a sostegno di una pretesa garanzia pubblica della regolarità della gestione e del merito creditizio della Fedit.
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Capitolo Quarto |
La Federconsorzi: dalla prosperità al dissesto
Parte prima
La storia economica della Federconsorzi esula dai compiti di questa Commissione che, tuttavia, ritiene che giovi all'intelligenza della vicenda ricordare alcuni dati, risalenti ad epoca precedente il decennio 1980-1990, nonché, quelli più significativi del periodo esaminato, coincidente con l'acme della parabola ascendente e con l'inizio di quella discendente.
In passato già una Commissione parlamentare di inchiesta, quella sui limiti posti alla concorrenza nel campo economico, si era di fatto occupata della Federconsorzi, sia pur da un diverso angolo visuale.
In particolare, la relazione di minoranza Miceli-Ognibene era entrata nel merito della gestione ponendone bene in evidenza luci ed ombre ed era giunta a profetizzare quasi la gravità della crisi che si sarebbe verificata quando le contraddizioni tra struttura cooperativistica e reali funzioni sarebbero scoppiate. Ed invero vi si legge: "L’organizzazione consorzi agrari-Federconsorzi costituisce oggi, (…) un’efficiente, moderna macchina commerciale, dotata d'impianti d'alto livello tecnico, di una rete di vendita penetrante, guidata da uno staff manageriale di livello adeguato alla pluralità delle operazioni di un'holding la cui attività si esplica sui mercati nazionali e su quelli esteri (costituisce un punto d'orgoglio dell’organizzazione il fatto, ad esempio, che entro il suo organico operino 2.320 tecnici, tra agronomi, ingegneri, periti).
La tenuta dell’immenso mercato, sul quale conserva per una gamma vastissima di prodotti la preminenza indiscutibile, deriva alla Federconsorzi (…) dalla sostanziale organicità del disegno che collega apparato industriale, rete di approvvigionamento, organizzazione di vendita, un disegno che si realizza in una compenetrazione di elementi di centralismo e di dinamismo periferico corrispondente ai più efficaci modelli strategici delle grandi holdings moderne.
L’anomalia di un complesso di entità economiche (Federconsorzi, consorzi agrari, società collegate) dal giro di affari di migliaia di miliardi, che ha alla base uno statuto cooperativistico, ma che vive ormai della vita di una società finanziaria privata, non è certamente di quelle risolubili senza contraddizioni e senza traumi: intervenire su un organismo tanto complesso per imporgli trasformazioni radicali comporta infatti il rischio dell’appesantimento e della paralisi (…), comporta il pericolo, dopo qualche anno, di rendere necessario per Consorzi Agrari e per Federconsorzi, lo stanziamento di un "fondo di dotazione" (…). Se tutti i ministri dell’agricoltura, sotto i cui occhi compiaciuti la "privatizzazione" della Federconsorzi ha proceduto incontrastata, si fossero meno disinteressati della corrispondenza tra lo statuto dell’ente e la sua prassi operativa, forse l’immenso patrimonio di strumenti e di capacità manageriali sarebbero stati usati, fin dal dopoguerra, in modo da contribuire più direttamente allo sviluppo dell’agricoltura italiana; oggi non sussisterebbe il rischio di distruggere, nella rissa politica in cui non è improbabile si procederà alla ristrutturazione, il maggiore strumento operativo disponibile per l’intervento economico nella nostra agricoltura.
(…) Ma il ruolo svolto dal complesso Federconsorzi nella politica agraria nazionale risulta ancora maggiore delle sue dimensioni, pure imponenti: per non poche delle voci del dibattito di politica agraria il problema Federconsorzi si identifica infatti con la stessa sostanza del problema agricolo nazionale.
Non sarebbe difficile, anzi, ripercorrendo a ritroso il dibattito politico e giornalistico di tutto il dopoguerra, identificare nella polemica attorno alla Federconsorzi una delle costanti della vita politica nazionale".
Negli anni successivi, la Federconsorzi visse un lungo periodo di prosperità, godendo di grandi disponibilità patrimoniali, allargando e consolidando le sue partecipazioni.
Nel decennio tra il 1980 ed il 1990, mentre il capitale sociale rimaneva e non poteva che rimanere, perché lo limitava la legge del 1948, sempre di sole lire 4.650.000 (quattromilioniseicentocinquantamila) pari a 93 quote da lire 500.000 cadauna detenute dai consorzi, i dipendenti salivano a circa 2.000, i depositi di benzina agricola a 1.500, gli empori a 3.500.
La Fedit era, di fatto, una holding che controllava in forma diretta od indiretta società industriali, commerciali ed immobiliari.
Le principali società controllate erano le seguenti:
|
Bancarie, parabancarie ed assicurative: |
Agroalimentari: |
|
Credito agrario Ferrara |
Fedital |
|
FATA |
Zuccherificio Castiglionese |
|
Federleasing |
Colombani-Massa Lombarda |
|
ICA |
|
|
Agrifactoring |
|
|
Varie complementari: |
Immobiliari: |
|
SIAPA |
AGRICOLE UPV |
|
ARSOL |
ALCEA |
|
CARPI |
IMMOBILIARE MONTEVERDI |
|
SITOCO |
SIICMA |
|
REDA |
INDIPENDENZA |
|
SISFORAGERA |
VILLA YORK |
|
SASA |
|
La Fedit aveva inoltre partecipazioni nelle seguenti società:
I valori delle società controllate e collegate, riferiti agli esercizi 1988-1989 e 1990, sono riprodotti nei quadri sinottici che seguono per rendere concretamente intelligibile l'entità del sistema federconsortile:
SOCIETÀ COLLEGATE
|
SOCIETA' (valori in milioni di lire) |
ESERCIZIO 1988 |
ESERCIZIO 1989 |
ESERCIZIO 1990 |
|||||||||
|
|
Entità Partecipaz |
Valore di carico |
Scosta-menti (%) |
Entità Partecipaz |
Valore di carico |
Scosta-menti (%) |
Entità Partecipaz |
Valore di carico |
Scosta-menti (%) |
|||
|
|
Diretta |
Ind |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Agrifactoring |
20.00 |
- |
2,000 |
0.00 |
20.00 |
- |
2.00 |
0.00 |
20.00 |
- |
2.000 |
0.00 |
|
Agriservice |
33.00 |
- |
66 |
0.00 |
33.00 |
- |
66 |
0.00 |
33.00 |
- |
66 |
0.00 |
|
Banca naz. Agricoltura |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
- ordinarie |
13.10 |
- |
13,392 |
0.00 |
13.23 |
- |
37.111 |
177.12 |
13.29 |
- |
165.612 |
346.26 |
|
- privilegiate |
13.10 |
- |
4,472 |
0.00 |
13.30 |
- |
8,714 |
94.86 |
13.30 |
- |
36.059 |
313.81 |
|
Cerealfiocco Modena |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
50.00 |
- |
4.027 |
100.00 |
|
Eurograin intern. Holding |
30.40 |
- |
15 |
0.00 |
30.40 |
- |
15 |
0.00 |
30.40 |
- |
15 |
0.00 |
|
Federconsorzi Leasing |
15.34 |
- |
767 |
0.00 |
45.00 |
- |
2.616 |
241.16 |
50.00 |
- |
637 |
-75.65 |
|
Ginestra |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Interaudit Formazione |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
15.25 |
- |
57 |
100.00 |
|
Istituto per l'edilizia Economica e popolare –Bari |
11.25 |
- |
2 |
0.00 |
12.85 |
- |
2 |
0.00 |
12.85 |
- |
2 |
0.00 |
|
Istituto per l'edilizia Economica e popolare – Cagliari (in liquidazione) |
12.50 |
- |
1 |
0.00 |
12.50 |
- |
1 |
0.00 |
0.00 |
- |
0 |
-100.00 |
|
O.I.M.A.I.- Officina interconsorziale macchine agricole industriali |
25.00 |
- |
700 |
0.00 |
25.00 |
- |
653 |
-6.71 |
25.00 |
- |
576 |
-11.79 |
|
Pasfedit |
- |
- |
- |
- |
33.33 |
- |
729 |
100.00 |
33.33 |
- |
667 |
-8.50 |
|
S.A.I. –Società adriatica interconsorziale |
32.47 |
- |
342 |
0.00 |
32.47 |
- |
342 |
0.00 |
32.47 |
- |
342 |
0.00 |
|
SICPA- Soc. interconsorziale Conser. Prodotti agricoli |
33.00 |
- |
330 |
0.00 |
33.00 |
- |
330 |
0.00 |
33.00 |
- |
277 |
-16.06 |
|
TOTALE |
|
|
22.087 |
|
|
|
52.579 |
|
|
|
210,337 |
|
SOCIETÀ CONTROLLATE
|
SOCIETA' (valori in milioni di lire) |
ESERCIZIO 1988 |
ESERCIZIO 1989 |
||||||||
|
|
Entità Partecipaz |
Valore di carico |
Scosta-menti (%) |
Valore part.netto Proquota |
Entità Partecipaz |
Valore di carico |
Scosta-menti (%) |
Valore part.netto proquota |
||
|
|
Diretta |
Indir |
|
|
|
Diretta |
Indir |
|
|
|
|
Agripalco – Società di valorizzazione agricola |
100.00 |
- |
1,584 |
00.00 |
1,691 |
100.00 |
- |
1,584 |
0.00 |
1,691 |
|
Agritrade |
- |
- |
- |
- |
- |
50.00 |
- |
150 |
100.00 |
n.d. |
|
A.I.D. agricola immobiliare Dauna |
100.00 |
- |
3,729 |
37190.0 |
191 |
100.00 |
- |
220 |
-94.10 |
219 |
|
A.L.C.E.A. – Az. Lav. Costr. Edili Agr. |
99.99 |
- |
63 |
0.00 |
113 |
99.99 |
- |
63 |
0.00 |
150 |
|
ARSOL- Industria it. Prodotti SOL |
100.00 |
- |
3,853 |
0.00 |
4,662 |
100.00 |
- |
3,853 |
0.00 |
4,662 |
|
Banca di Credito di Ferrara |
77.92 |
20.00 |
53,579 |
0.00 |
30,493 |
77.92 |
11.23 |
53,579 |
0.00 |
30,493 |
|
CAPPA Società consortile |
64.00 |
36.00 |
128 |
0.00 |
128 |
64.00 |
- |
128 |
0.00 |
128 |
|
CE.R.ZOO. Centro Ric. Zootecniche |
51.00 |
49.00 |
31 |
100.00 |
n.d. |
51.00 |
1.50 |
102 |
229.03 |
n.d. |
|
C.I.S.E. – Cons. it. Scambi Estero in liqui. |
21.65 |
64.95 |
0 |
0.00 |
n.s. |
21.65 |
64.94 |
0 |
0.00 |
n.s. |
|
COLOMBANI LUSUCO (1) |
100.00 |
- |
36,356 |
26.02 |
28,915 |
100.00 |
- |
28,915 |
-20.47 |
n.d. |
|
E.ME.RI.- Enopoli meridionali riuniti |
100.00 |
- |
67 |
0.00 |
156 |
100.00 |
- |
67 |
0.00 |
156 |
|
Enologia Valtellinese (2) |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Fabbrica interconsorziale concimi e prodotti chimici della Campania |
100.00 |
- |
200 |
-50.00 |
-80 |
100.00 |
- |
200 |
0.00 |
220 |
|
Fabbrica Perfosfati |
- |
- |
- |
-100.00 |
288 |
- |
- |
- |
- |
- |
|
F.A.T.A. |
55.92 |
- |
5,448 |
-14.76 |
36,817 |
56.13 |
- |
6,014 |
10.39 |
56.203 |
|
Federfin |
98.00 |
2.00 |
1,078 |
0.00 |
1,042 |
98.00 |
2.00 |
1,666 |
54.55 |
983 |
|
Federgraf |
98.00 |
2.00 |
4,410 |
0.00 |
3,367 |
98.00 |
2.00 |
3,842 |
-12.88 |
3,842 |
|
Fedexport Bruxelles |
4.96 |
95.04 |
2 |
0.00 |
n.c. |
4.96 |
94.78 |
0 |
-99.99 |
n.c. |
|
Fedexport – Federconsorzi Expor-import |
98.00 |
2.00 |
588 |
0.00 |
578 |
98.00 |
2.00 |
1,071 |
82.14 |
581 |
|
Fedexport France |
2.00 |
98.00 |
3 |
0.00 |
n.c. |
2.00 |
98.00 |
3 |
0.00 |
n.c. |
|
Fedexport Monaco |
100.00 |
- |
0 |
0.00 |
n.c. |
100.00 |
- |
0 |
0.00 |
n.c. |
|
Fedexport U.S.A. |
20.00 |
80.00 |
139 |
59.77 |
n.c. |
20.00 |
80.00 |
27 |
-80.58 |
n.c. |
|
Fedexport Zurigo |
100.00 |
- |
8 |
0.00 |
n.c. |
100.00 |
- |
8 |
0.00 |
n.c. |
|
Fedital |
89.23 |
6.51 |
54,920 |
-12.50 |
54,918 |
96.68 |
2.00 |
193,433 |
252.21 |
59,503 |
|
Fedidata |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Feditinvest |
51.00 |
49.00 |
255 |
0.00 |
256 |
55.12 |
19.00 |
1,102 |
332.16 |
103 |
|
Fertilgest |
98.00 |
2.00 |
196 |
0.00 |
892 |
98.00 |
2.00 |
196 |
0.00 |
707 |
|
FILI-società- interconsoziale Lavorazione e Commercio Legnami |
78.77 |
4.36 |
18 |
0.00 |
127 |
78.77 |
4.30 |
18 |
0.00 |
184 |
|
Granducato Enopolio di Pogg. |
- |
- |
- |
- |
127- |
- |
- |
- |
- |
- |
|
ICA – Istituto per l'esercizio di Credito Agrario |
80.00 |
0.02 |
5,390 |
80.75 |
-3,634 |
80.00 |
0.02 |
3,634 |
-32.58 |
3,634 |
|
1mmobiliare Basilicanova |
- |
- |
- |
-10.00 |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
La Fedit, inoltre, era il veicolo esclusivo di commercializzazione dei trattori Fiat e partner di importanti gruppi economici, quali l'Enichem e la Ferruzzi; deteneva pacchetti azionari di maggioranza, di controllo o di riferimento in banche e società assicurative e di factoring: Banca nazionale dell’agricoltura, Credito agrario Ferrarese, FATA spa - società di assicurazione -, Agrifactoring spa.
La Fedit esercitava, inoltre, di fatto una funzione bancaria, tanto da essere considerata il più importante istituto bancario di credito agrario: il giro annuo di affari era di circa 1.000 miliardi. Perdurando l'istituto degli ammassi volontari, essa era ente ammassatore per conto e nell'interesse dello Stato. Infine svolgeva funzioni di assuntoria nell'ambito e per conto dell'Aima.
Disponendo del più vasto patrimonio di silos granari, in larga parte costruiti con finanziamenti dello Stato, nonché di silos per ogni altro genere di derrate, era il più importante assuntore italiano.
Le cifre sono imponenti e le attività svolte vitali per l'agricoltura italiana.
Il sistema federconsortile sembrava, dunque, funzionare.
Ma già negli anni Sessanta non erano mancate le denunce su numerosi aspetti negativi di questo sistema, che pur in quegli anni prosperava grazie ai ricavi delle gestioni speciali: la preminenza della Federconsorzi sui consorzi agrari provinciali, l'estromissione dei veri agricoltori dall’amministrazione dei consorzi, gli alti prezzi di vendita dei prodotti acquistati dalla Fedit e rivenduti ai consorzi, le spese eccessive, l'inefficienza del controllo sindacale, l'asservimento politico.
Si tratta di critiche fondate e condivisibili, anche in riferimento alla gestione degli anni successivi, che già indicavano alcune delle ragioni della successiva crisi del sistema, che si manifesterà molti anni dopo, quando la redditività assicurata dalla fonte pubblica sarà del tutto venuta meno.
Già negli anni Sessanta i consorzi agrari in generale versavano in una situazione di difficoltà economico-finanziaria ed erano a rischio di fallimento.
Fin da allora un efficace pubblicista denunciava: "La vita dei consorzi agrari viene falsata perché la loro attività è ispirata a criteri e preoccupazioni politiche, anzi di una fazione di un partito". (…) Spesso i capi agenzia e i capi filiale provengono dalle file sindacali dei coltivatori diretti o ricoprono il duplice ruolo economico e sindacale, mentre in periodo elettorale si trasformano in attivisti per procacciare voti soltanto ai parlamentari dei coltivatori diretti. Sicché i consorzi sono diventati delle grandi agenzie elettorali, il cui finanziamento viene fatto da tutti gli agricoltori e dallo Stato (gestioni fuori bilancio) ma il cui lavoro va a beneficio della minoranza (…). La Federconsorzi stipula accordi particolari rimasti segreti con i produttori industriali, Anic, Edison, Fiat, Montecatini ecc. ma non lo fa come suo dovere statutario nell’interesse e per conto dei consorzi, sibbene per quello proprio (…). Alcuni consorzi pagano gli stipendi ai funzionari della coltivatori diretti oltre le spese generali e della propaganda, del giornale e le altre spese dell’apparato politico periferico del noto onorevole Bonomi quando viene mobilitato per i vari ordini di elezioni amministrative e politiche. (…) Il pessimo andamento di molti consorzi, le molteplici e continuate irregolarità (…) stanno a provare che su tutto l’apparato degli ammassi non esiste un minimo controllo ministeriale e che la vigilanza (…) sui consorzi agrari e sulla loro federazione, attribuita espressamente dalle legge al Ministero dell’agricoltura e delle foreste non viene affatto esercitata".
Gran parte delle accuse del pubblicista, che all'epoca potevano sembrare esasperate e sospette, hanno trovato pieno riscontro negli accadimenti successivi.
L'abuso dei fondi della Fedit è oggetto di un processo penale pendente dinanzi al tribunale di Roma e, indipendentemente dal giudizio che la magistratura ne darà, sembra alla Commissione trovare ampio supporto documentale. Non sembra senza significato che gli imputati abbiano ritenuto di risarcire il danno, sia pur nella misura proporzionalmente modesta di dieci miliardi.
Della carenza, se non inesistenza, dei controlli si è già detto.
Quanto ai rapporto tra la Fedit ed i consorzi ed ai rispettivi ruoli, va osservato che, prima di assumere il controllo della Fedit, l'onorevole Bonomi dichiarava: "Io penso che non i consorzi debbono dipendere dalla federazione ma la federazione dai consorzi.
Vorrei che il Ministero dell’agricoltura non predisponesse gli statuti dei consorzi e della federazione, ma si limitasse a fissare determinati punti di massima, lasciando liberi i consorzi di darsi lo statuto che preferiscono, di scegliersi i funzionari nei quali hanno maggior fiducia di federarsi o non federarsi. E come potranno essere liberi di non federarsi una volta che avrete stabilito a priori che la federazione ha diritto di controllarne la funzionalità o di limitare la scelta dei direttori e dei vice direttori? La Federazione c’è già con servizi attrezzati e funzionari, nella grande maggioranza, capaci ed esperti; tanto meglio. Ma le sue mansioni e la sua sfera di competenza, la sua politica economica deve essere liberamente determinata dai soci, non imposta dallo Stato. Deve venire tutto dal basso, non scendere dall’alto".
E’ ben noto come andarono in seguito le cose.
2.1. Alcuni dati di bilancio
Al fine di illustrare l'evoluzione della situazione economica e finanziaria della Federconsorzi dal 1982 al 1990, appare utile riepilogare alcuni dati più significativi dei bilanci, con l’avvertenza che si farà riferimento ai dati ufficiali, la cui attendibilità, come si vedrà in seguito, appare limitata dalle larghe manipolazioni di cui furono oggetto.
L’esercizio 1980 della Federazione italiana dei consorzi agrari si chiuse con un utile netto di un miliardo e 91 milioni di lire, con un aumento del 20,3 per cento rispetto al 1979.
Dal bilancio approvato dall’Assemblea dei soci risultò infatti che i "ricavi" ammontarono a 1.924 miliardi e 380 milioni e i "costi" a 1.923 miliardi e 289 milioni.
In un tal andamento "sembra riflettersi – si legge nella relazione del Consiglio di amministrazione – il sommario disegno di una situazione agricola generale che risente delle difficoltà del settore zootecnico, degli onerosi costi del petrolio e derivati, mentre si avvale in apprezzabile misura di mezzi tecnici, eccettuate le sementi selezionate impiegate in quantità insufficienti".
L’esercizio 1982 si chiuse con un utile netto di 1 miliardo 735 milioni di lire: il 43,5% in più rispetto all’anno precedente. I "ricavi" complessivi infatti ammontarono a 2.321 miliardi e 717 milioni, mentre i "costi" a 2.319 miliardi e 982 milioni.
Il movimento merceologico fece registrare introiti per 1.997 miliardi, che, raffrontati a quelli del 1981, rappresentavano un aumento del 7,7%.
Nella relazione all’Assemblea, il presidente Truzzi ricordava la difficile situazione congiunturale per tutta l’economia e l’agricoltura in particolare.
Il successivo esercizio 1983 si chiuse, parimenti, con un utile netto dichiarato di 2.252 milioni. Il presidente Truzzi, nell'annunciarlo, ne attribuiva il merito ad un "avveduta conduzione amministrativa", ma non poteva nascondere le difficoltà costitute dal problema del finanziamento che, "per il suo alto costo, rappresenta un autentico nodo scorsoio al collo del settore agricolo". Si dava quindi notizia del ricorso ad un finanziamento per 55 milioni di ECU, che tuttavia si rivelava del tutto insufficiente.
Nel corso dell'esercizio 1984 si fece, infatti, ricorso ad un nuovo e più importante finanziamento sul mercato londinese che veniva concesso da un pool di banche straniere ed italiane per 140 milioni di ECU.
L'esercizio 1984 si chiuse con un utile netto di 2.598 milioni. I risultati globali vennero definiti confortanti.
Il bilancio 1985 segnò un utile di 2.897 milioni. Si segnalarono aumenti di fatturato non significativi di un nuovo e diverso trend.
Il bilancio 1986 si chiuse con un utile netto di 2.980 milioni, attestandosi sui livelli dell’anno precedente. Il fatturato complessivo dei consorzi agrari ammontava a 4.981 miliardi e 670 milioni, a fronte di 5.231 miliardi e 263 milioni del 1985, con una diminuzione del 4,77 per cento.
Quanto alle società controllate dalla Federconsorzi, il fatturato complessivo si aggirò attorno ai 1.150 miliardi.
Il risultato dell'esercizio 1987 segnò un utile di 3.014 milioni.
Il bilancio 1988 si chiuse con un utile di 3.415 milioni. Il deficit complessivo dei consorzi agrari nel corso dell'anno si attestò "ufficialmente" sui 2.000 miliardi di lire.
I bilanci 1989 e 1990 si chiusero in pareggio.
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anno |
risultato di esercizio |
importo (lire milioni) |
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1982 |
Utile netto |
lire 1.735 |
|
1983 |
Utile netto |
lire 2.252 |
|
1984 |
Utile netto |
lire 2.598 |
|
1985 |
Utile netto |
lire 2.897 |
|
1986 |
Utile netto |
lire 2.980 |
|
1987 |
Utile netto |
lire 3.076 |
|
1988 |
Utile netto |
lire 3.014 |
|
1989 |
Pareggio contabile |
lire 0 |
|
1990 |
Pareggio contabile |
lire 0 |
|
1991 |
Perdita |
- lire 1.681.825 |
La Commissione ha proceduto a sottoporre ad analisi comparativa ed evolutiva i bilanci della Fedit dal 1982 in poi.
A tal fine, si sono, innanzi tutto, riclassificati i dati in conformità delle più corrette metodologie di redazione del bilancio.
La riclassificazione del patrimonio - attivo e passivo - e dei conti economici è sintetizzata nei quadri sinottici riportati nell'allegato 4 della presente relazione.
2.3.le poste dell'attivo
A) Le liquidità immediate
Tale posta patrimoniale presentava, nell'anno 1982, una liquidità di circa lire 196.000 milioni, di cui lire 195.000 milioni circa rappresentavano le disponibilità attive della società sui conti correnti bancari.
Tali disponibilità diventarono sempre più consistenti fino a raggiungere nel 1988 un livello altissimo, pari a lire 581.694 milioni.
Anche nel successivo biennio (1989 - 1990) i depositi bancari restarono a livelli elevati per scendere solo nel 1991 a lire 69.327 milioni.
Il raffronto tra l'ammontare dei depositi bancari, nell’arco temporale considerato, e l’indebitamento medio verso banche nello stesso periodo, evidenzia un forte squilibrio tra gli interessi attivi percepiti e gli oneri derivanti dagli interessi passivi corrisposti alle banche, attesa la diversità tra i minori tassi attivi ed i maggiori tassi passivi.
La costante permanenza di elevati depositi bancari scarsamente remunerati, a fronte della grande entità dell'indebitamento, palesa una cattiva gestione dei mezzi finanziari disponibili che avrebbero dovuto essere ben più proficuamente gestiti.
B) Le liquidità differite
Alla chiusura del bilancio al 31 dicembre 1982, le liquidità differite erano pari a circa lire 1.322.167 milioni per raggiungere un importo di circa lire 3.239.223 milioni al 31 dicembre 1990, registrando, nel periodo in esame, un incremento pari a circa lire 1.917.056 milioni.
La consistente diminuzione fu l'effetto dell’adeguamento dei rischi su crediti per circa lire 1.310.174 milioni, e dei rischi per interessi di mora pari a lire 524.855 milioni.
La "liquidità differita" si incrementò, quanto ai "crediti verso i consorzi agrari", sia per gli interessi attivi, sia per gli interessi di mora.
Tali crediti presentavano, però, un elevatissimo grado di inesigibilità a fronte del quale non furono eseguiti, se non da ultimo, adeguati accantonamenti di fondi ed in particolare del "fondo rischi su crediti", del "fondo rischi su effetti allo sconto" e del "fondo rischi interessi di mora".
Al 31 dicembre 1991 le liquidità differite scesero a lire 1.719.437 milioni.
Il mancato adeguamento, negli esercizi di competenza, dei fondi rischi in rapporto al grado d'inesigibilità dei crediti, determinò perdite pari, nel 1991, a circa lire 1.682 miliardi e, nel 1992, a circa lire 651 miliardi.
L'inattendibilità delle risultanze dei bilanci risulta evidente.
C) Le disponibilità
La voce "disponibilità" indica principalmente la consistenza delle merci in magazzino.
Dall’iniziale valore di lire 77.896 milioni nell'anno 1982 si assistette ad un costante incremento fino a raggiungere nel 1990 l'entità di lire 376.836 milioni.
Nel 1991 il dato si ridusse a lire 139.416 milioni.
L'inattendibilità della posta emerge dall'analisi condotta dai tecnici professori Cattaneo e Pavan, incaricati dal dottor Pellizzoni di eseguire una verifica sull'impianto delle scritture contabili della Fedit i cui risultati sono contenuti in una "bozza di relazione" intitolata "Indagine conoscitiva sul bilancio Fedit 1988".
A pagina 7 del documento si legge infatti: "Non esiste contabilità di magazzino, non è mai stato fatto un inventario fisico (nemmeno dei trattori e delle macchine agricole). Le giacenze ed i valori unitari sono comunicati all’Amministrazione delle Aree Operative Commerciali su supporti "cartacei" inaccettabili nella forma e nel contenuto. Non esiste la minima certezza né sulle quantità né sui valori.
E’ una situazione che può riservare imprevedibili sorprese sia sotto il profilo dei valori (a fine 1988 sono state aggiunte merci viaggianti per 32 miliardi) sia sotto il profilo della correttezza e onestà nei comportamenti operativi".
E più innanzi, nella seconda parte, a pagina 18: "Non esiste una contabilità di magazzino e quindi non erano disponibili al 31 dicembre 1988 giacenze contabili di merci.
Negli ultimi anni non è mai stato fatto un inventario fisico delle giacenze di magazzino.
Le quantità che hanno concorso a formare il valore del magazzino al 31 dicembre 1988 sono state fornite in parte dalle Direzioni Commerciali, sulla base di situazioni extra contabili, e in parte ricavate "da dichiarazioni di esistenza fisica" inviate dai consorzi e dai depositi.
I prezzi che hanno concorso a formare il valore del magazzino al 31 dicembre 1988 sono stati forniti dalle Direzioni Commerciali e si presume siano prezzi – costi medi dell’anno (non si è potuto appurare se includono i costi accessori all’acquisto). Tali valori sono stati accettati acriticamente dall’Ufficio Contabilità Generale e Bilancio.
Il valore del magazzino al 31 dicembre 1988 include 6 miliardi di macchine agricole inserite due volte per errore, ed una rettifica incrementativa di lire 42 miliardi per "merci viaggianti" di cui lire 32 miliardi frutto di uno storno di saldi "dare" di fornitori".
Tanto appare di per sé sufficiente per poter affermare l’inattendibilità del risultato d'esercizio per il 1988 e di tutti i precedenti esercizi.
Le giacenze iniziali e le giacenze finali di merci costituiscono rispettivamente componenti negative e positive di reddito e concorrono, secondo il loro incremento o decremento rispetto all’iniziale valore, al risultato economico positivo o negativo dell’esercizio.
Orbene, se tali valori risultano non controllati o non controllabili sia nella loro reale consistenza, sia nel loro valore, i risultati dell’esercizio che ne scaturiscono sono da ritenere inattendibili.
Una conferma dell'inattendibilità delle giacenze iniziali e finali di magazzino è fornita dalla documentazione rinvenuta negli archivi Federconsorzi in Castelnuovo di Porto ed in particolare delle schede di lavoro elaborate nel corso della consulenza prestata dai tecnici della società di revisione Coopers & Lybrand, su richiesta della gestione Pellizzoni, relativa alla riconciliazione dei saldi clienti e fornitori.
In tali documenti si segnalano anomalie contabili costituite dalle mancate registrazioni di fatture di acquisto di merci, per valori rilevanti, riferite ad anni precedenti al 1990, imputate, dopo il controllo, a sopravvenienze passive e cioè a costi relativi agli anni precedenti.
Le rilevate irregolarità hanno alterato sensibilmente le giacenze di magazzino nel periodo in cui sono verificate e, conseguentemente, anche tutti i risultati degli esercizi.
Le immobilizzazioni materiali sono costituite dal patrimonio immobiliare e strumentale della società e sono contabilizzate al costo di acquisto.
La posta di bilancio è stata riclassificata al netto dei relativi fondi e, alla data del 31 dicembre 1982, risulta iscritta per circa lire 32.000 milioni.
Negli anni 1989 e 1990 la posta aumentò per effetto di nuove acquisizioni immobiliari.
Va osservato che, prima del 1989, la società non aveva adeguate conoscenze circa la consistenza e il valore di mercato del proprio patrimonio immobiliare.
Nella già citata bozza di relazione dei professori Pavan e Cattaneo, in merito ai beni materiali e ai fondi di ammortamento si legge che: "Da molto tempo non è stato fatto un inventario fisico dei cespiti e quindi non vi è la sicurezza che ai valori netti contabili corrispondano beni tuttora esistenti e/o utilizzati".
Gli immobili, ancorché di cospicuo valore, dettero, in tutti gli esercizi esaminati, risultati reddituali modesti.
La rendita annuale lorda, derivante dalle "locazioni attive" non superava nel 1982 i 3.000 milioni di lire per raggiungere la punta più alta nel 1991 di lire 7.315 milioni.
Ciò dipese in gran parte dagli insignificanti canoni di locazione che venivano corrisposti, rispetto a quelli di mercato, dalle associazioni di categoria a cui erano stati locati immobili di ingente valore.
Al fine di sanare posizioni debitorie di alcuni consorzi agrari in dissesto, la Federconsorzi aveva, inoltre, acquistato dai debitori immobili di elevato valore che aveva lasciato in uso agli stessi consorzi in comodato gratuito a tempo indeterminato.
In tal modo la Federconsorzi immobilizzò importanti risorse finanziarie aggravando ancor più il proprio squilibrio economico e finanziario.
La gestione del patrimonio immobiliare della Federconsorzi fu, dunque, del tutto negativa.
E) Le immobilizzazioni finanziarie
Nella posta in esame risultano comprese, a partire dal 1982 fino al 1988, le partecipazioni in società controllate e collegate e le partecipazioni in altre società.
Nel corso degli anni la Federconsorzi praticò una politica espansiva di gruppo con la costituzione di nuovi organismi societari, l’acquisizione di partecipazioni e la sottoscrizione di aumenti di capitale in preesistenti società controllate e collegate, come si può evincere dal seguente prospetto:
|
|
1982 |
1983 |
1984 |
1985 |
1986 |
1987 |
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
|
Controllate |
43.278 |
48.334 |
60.750 |
146.813 |
202.458 |
203.542 |
207.530 |
403.167 |
483.283 |
393.371 |
|
Collegate |
26.859 |
38.290 |
39.647 |
20.366 |
22.268 |
22.087 |
22.087 |
52.580 |
210.336 |
24.375 |
|
Altre soc. |
4.974 |
5.026 |
5.154 |
5.164 |
5.591 |
49.082 |
71.512 |
76.706 |
43.381 |
33.852 |
|
|
75.111 |
91.650 |
105.551 |
172.343 |
230.317 |
274.711 |
301.129 |
532.453 |
737.000 |
451.598 |
|
F.do adeguem. Partecip. |
|
|
|
|
|
|
|
|
(5.012) |
(16.571) |
|
|
75.511 |
91.650 |
105.551 |
172.343 |
230.317 |
274.711 |
301.129 |
532.453 |
731.988 |
435.027 |
Dal quadro sinottico risulta evidente l’ingente progressione d’impiego di capitali di rischio nelle partecipazioni societarie che, da lire 75.111 milioni del 1982, salirono vertiginosamente fino a raggiungere, nel 1989, il ragguardevole importo di lire 532.453 milioni.
Va, in proposito, subito considerato che la Federconsorzi non disponeva che di un modesto capitale proprio, riportato come segue in milioni nei bilanci 1982 e 1991:
|
|
1982 |
1991 |
|
Capitale sociale |
4.700 |
4.650 |
|
Riserva ordinaria |
1.825 |
5.577 |
|
Riserva straordinaria indivisibile |
907 |
2.802 |
|
F.do Solidarietà Consortile |
836 |
2.117 |
|
Riserva tassata |
|
738 |
|
Riserva Legge 19.12.73 n. 823 |
2.329 |
2.329 |
|
Legge 576/1975 allineamento capitale fisso |
4.174 |
4.174 |
|
Legge 576/1975 allineamento partecipazioni |
3.915 |
3.915 |
|
Legge 72/1983 Ris. da rivalut.ne monetaria |
20.970 |
20.969 |
|
A disposizione del Cons. amm.ne |
|
5.179 |
|
Contributi in c/capitale |
7.430 |
30.883 |
|
TOTALE |
42.872 |
78.688 |
I maggiori valori esposti negli anni 1988, 1989, 1990 e 1991 sono costituiti da "contributi in conto capitale".
Il capitale proprio era, in realtà, da tempo diventato inesistente per effetto delle perdite subite.
La Federconsorzi andava ricapitalizzata o messa in liquidazione da molto tempo prima del commissariamento.
Per procurarsi gli ingenti capitali necessari all’acquisizione delle partecipazioni, alle ricapitalizzazioni, al ripianamento delle perdite ed al finanziamento delle società partecipate, la Federconsorzi ricorse sistematicamente e per grandi entità al credito ordinario incrementando ulteriormente la sua esposizione debitoria nei confronti del sistema bancario, in tal modo peggiorando il suo squilibrio economico-finanziario.
Va osservato, infine, che i valori riportati nei bilanci non fanno alcun riferimento al patrimonio netto delle società partecipate.
Anzi, per talune partecipazioni furono a lungo esposte sopravvalutazioni.
Per altre partecipazioni, poste in liquidazione ancor prima del 1985, i valori di costo furono mantenuti in tutti i bilanci fino al 1989.
Fino al 1990 non venne effettuato alcun accantonamento per tali capitali di rischio sul "fondo adeguamento partecipazioni" e quando ciò avvenne gli accantonamenti, rispettivamente di lire 5.012 milioni e di lire 16.571 milioni, furono del tutto inadeguati, rispetto alle più consistenti perdite verificatesi.
Inoltre, nel 1988 il decremento della partecipazione in Fedital spa di lire 114.738 milioni fu imputata, senza essere rilevata nel conto perdite e profitti, direttamente in diminuzione del "Fondo interventi Organizzazione".
Analoghe operazioni furono eseguite nel 1989 con l'utilizzo di fondi, aventi natura di riserva.
La procedura seguita per tali contabilizzazioni, che dovevano invece correttamente gravare sul conto economico, occultò il reale risultato dell’esercizio, violando in tal modo il principio della "trasparenza del bilancio".
2.4 Le poste del passivo
A) Le passività correnti
Le passività correnti per la quasi totalità rappresentano le "fonti di finanziamento" utilizzate dalla Federconsorzi per gli impieghi effettuati.
L’incremento fu, nel periodo esaminato, crescente, fino a raggiungere, al termine dell’esercizio 1990, un valore di lire 4.633.028 milioni, scendendo di poco alla fine del 1991 a lire 4.344.305 milioni.
B) Le passività consolidate
Nelle passività consolidate sono appostati tutti i fondi esposti nel bilancio della Federconsorzi nei diversi esercizi.
La posta registrò, nel primo esercizio in esame, un valore complessivo di lire 198.590 milioni e raggiunse nel 1986 un valore di lire 305.628 milioni.
Essa scese in maniera sensibilissima nei successivi esercizi, fino ad assestarsi a lire 97.257 milioni nel 1991.
Una sensibilissima riduzione dei fondi appostati in bilancio avvenne nel 1989.
Gran parte degli stessi vennero fatti confluire nei proventi dell’esercizio concorrendo in modo decisivo al raggiungimento di un apparente ed artificioso pareggio.
Nel quadro riassuntivo che segue sono riportati i fondi appostati nei diversi bilanci esaminati.
|
FONDI |
1982 |
1983 |
1984 |
1985 |
1986 |
1987 |
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
|
Fondo accantonamenti tassati |
78.072 |
78.072 |
78.072 |
78.072 |
78.072 |
78.072 |
78.072 |
|||
|
Fondo oneri futuri |
74.267 |
74.267 |
27.311 |
|||||||
|
Fondo rischi su crediti |
5.464 |
42.985 |
51.267 |
60.654 |
73.608 |
145.537 |
185.537 |
38.979 |
139.579 |
1.310.174 |
|
Fondo rischi su crediti per inter. di mora |
13.570 |
34.302 |
58.498 |
58.498 |
58.498 |
92.836 |
134.871 |
238.658 |
252.855 |
524.855 |
|
Fondo interventi organizzazione |
40.000 |
55.000 |
75.000 |
97.000 |
26.500 |
29.740 |
78.202 |
|||
|
Fondo oscillazione cambi |
6.000 |
12.000 |
20.000 |
25.000 |
27.000 |
23.165 |
23.165 |
13.555 |
15.702 |
|
|
Fondo oneri corsi Aggiorn.to prof.le |
1.500 |
3.000 |
4.500 |
5.500 |
5.500 |
5.500 |
||||
|
Fondo spese ricerche e Sperimentazione |
5.000 |
10.000 |
13.000 |
13.000 |
13.000 |
|||||
|
Fondo imposte |
47.898 |
56.467 |
3.619 |
7.976 |
79.045 |
23.411 |
13.871 |
13.001 |
13.801 |
|
|
Fondo plusvalenze da reinvestire |
480 |
95 |
1.039 |
1.977 |
986 |
|||||
|
Fondo rischi su effetti allo sconto e all'incasso |
113.354 |
14.974 |
||||||||
|
Fondo adeguamento Partecipazioni |
5.012 |
16.571 |
||||||||
|
Fondo trattamento fine rapporto |
69.374 |
70.465 |
72.166 |
73.169 |
72.622 |
69.552 |
67.956 |
39.588 |
40.603 |
29.592 |
|
Cassa previdenza personale |
4.997 |
4.997 |
4.997 |
4.997 |
4.997 |
4.997 |
4.997 |
|||
|
TOTALE |
295.855 |
355.883 |
442.658 |
421.843 |
539.828 |
585.810 |
605.171 |
518.048 |
655.173 |
1.923.477 |
C) Capitale e riserve
Nel periodo preso in esame il patrimonio netto contabile della società variò nel modo che segue:
2.5 Osservazioni sui conti economici relativi agli esercizi dal 1982 al 1991
Una prima osservazione s'impone: il margine operativo lordo risulta molto ristretto rispetto all’elevato volume di affari e fortemente influenzato dai "costi dei servizi" e dalle "spese gestioni speciali".
Su di esso influiscono anche, positivamente o negativamente, le variazioni in più o in meno delle giacenze di magazzino.
Le illustrate anomalie riguardanti le giacenze di magazzino, da ritenersi inattendibili, si riflettono sui risultati degli esercizi esaminati, da considerarsi anch’essi inattendibili.
Ad analoga conclusione si perviene considerando la posta, attiva costituita dagli interessi passivi addebitati ai consorzi agrari, che influirono notevolmente sui risultati economici. Si tratta infatti di una componente positiva di reddito in gran parte puramente apparente o quanto meno virtuale, per l’incapacità della maggioranza dei consorzi agrari di far fronte ai loro debiti.
Per valutare gli effetti positivi nominali che gli interessi in parola, peraltro elevati, hanno avuto sui risultati della gestione nel periodo 1982-1991, si riportano di seguito gli importi relativi agli "Interessi attivi" sui crediti vantati dalla Federconsorzi, imputabili, in misura preponderante, ai consorzi agrari:
|
anno |
(lire milioni) |
Importo |
|
1982 |
lire |
121.631 |
|
1983 |
lire |
108.898 |
|
1984 |
lire |
107.593 |
|
1985 |
lire |
174.557 |
|
1986 |
lire |
168.282 |
|
1987 |
lire |
143.601 |
|
1988 |
lire |
161.060 |
|
1989 |
lire |
85.896 |
|
1990 |
lire |
154.190 |
|
1991 |
lire |
92.190 |
|
totale |
lire |
1.317.898 |
Vanno aggiunti i proventi riportati annualmente nei conti economici derivanti da interessi di mora, sui crediti verso i consorzi agrari ammontanti per il periodo considerato a complessive lire 524.648 milioni, così distinti per ciascuna annualità:
|
anno |
(lire milioni) |
Importo |
|
1982 |
lire |
13.570 |
|
1983 |
lire |
20.732 |
|
1984 |
lire |
24.196 |
|
1985 |
lire |
30.115 |
|
1986 |
lire |
---- |
|
1987 |
lire |
34.337 |
|
1988 |
lire |
42.036 |
|
1989 |
lire |
103.786 |
|
1990 |
lire |
116.236 |
|
1991 |
lire |
119.640 |
|
totale |
lire |
504.648 |
I proventi venivano così implementati con "interessi attivi" del tutto od in larga misura solo nominali.
Amministratori e sindaci ben sapevano che gli interessi non sarebbero stati mai riscossi, ma se ne servivano per occultare le perdite reali, senza neppure stanziare fondi ai quali attingere per far fronte ai mancati introiti.
Se la Fedit avesse applicato nella formazione dei bilanci i criteri previsti dalla tecnica contabile e dalle norme civilistiche si sarebbero ben presto evidenziate le perdite reali.
Confermano l'assunto le enormi perdite risultanti dai bilanci al 31 dicembre 1991 e al 31 dicembre 1992, rispettivamente di lire 1.681.825 milioni e di lire 658.839 milioni.
2.6 I risultati dei bilanci relativi agli anni 1989 e 1990
Il "pareggio" di bilancio fu raggiunto negli agli anni 1989 e 1990 attraverso l’utilizzo di riserve e di fondi e di "passività liberate".
Non si tratta di componenti positive di reddito ma sono operazioni di natura esclusivamente contabile.
In particolare il pareggio del bilancio 1988 fu possibile con l’utilizzo dei seguenti fondi:
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Fondo Oscillazione Cambi |
9.610 milioni |
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Fondo rischi su crediti |
55.558 milioni |
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Svalutazioni dirette liberate |
92177 milioni |
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Fondo TFR Tassato |
13.700 milioni |
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Fondo corsi di aggiornamento prof.le |
7.500 milioni |
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Fondo Spese ricerca |
5.500 milioni |
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Fondo oneri futuri |
13.000 milioni |
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TOTALE |
220.921 milioni |
Per l’esercizio 1989 il pareggio fu possibile mediante l’utilizzo dei seguenti fondi:
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Fondo Oscillazione Cambi |
13.555 milioni |
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Fondo rischi su crediti |
9.000 milioni |
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Svalutazioni dirette liberate |
36.423 milioni |
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Fondo rischi interessi di mora |
5.791 milioni |
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Fondo imposte |
69 milioni |
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TOTALE |
64.838 milioni |
Quindi per l’anno 1988 furono utilizzati fondi per ben lire 220.921 milioni, mentre per l’anno 1989 per complessive lire 64.838 milioni.
A ciò va aggiunto l'utilizzo di sopravvenienze attive costituite da "Debiti prescritti" per lire 159.733 milioni.
2.7 Anomalie gestionali riscontrate
Nell'anno 1990 la società Coopers & Lybrand fu incaricata della riconciliazione dei saldi dei partitari dei fornitori e dei clienti.
Il controllo della società evidenziò gravi anomalie gestionali, di seguito elencate:
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- fatture non contabilizzate o registrate su altro partitario (altri uffici) |
lire |
993.000.350 |
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- fatture non contabilizzate o registrate su altri partitari (Cap) |
lire |
114.797.500 |
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- altri pagamenti doppi |
lire |
2.166.159.946 |
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- note di credito da recuperare |
lire |
167.294.327 |
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- pagamenti doppi – APO |
lire |
176.870.731 |
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- sopravvenienze passive riferite a fatture di acquisto anni precedenti al 1990 scaturite dalla riconciliazione |
lire |
8.864.095.775 |
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- sopravvenienze attive riferite alla riconciliazione dei saldi clienti relativi ad anni precedenti al 1990 |
lire |
2.915.523.107 |
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- lista fornitori sospesi in assenza di documentazione |
lire |
1.840.205.468 |
Inoltre:
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- registrazioni duplicate delle fatture passive "orzo" avvenute nel 1987 e nel 1988 |
lire |
2.570.307.750 |
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- note di credito a completamento fatture del 1989 (ESSO – FIAT – SIAPA) |
lire |
6.568.900.783 |
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- fatture passive 1989 registrate per un importo superiore |
lire |
2.000.000.000 |
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- rilevazione di una sopravvenienza passiva dovuta ad una erronea contabilizzazione della fattura Italiana Oli e Risi |
lire |
2.496.349.900 |
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- errata contabilizzazione di interessi passivi riferiti al prestito in eurolire |
lire |
2.555.000.000 |
Appare evidente che i risultati degli esercizi di riferimento erano sensibilmente alterati.
La regolarizzazione delle anomalie avvenne, anch'essa, con una procedura non corretta che alterò il risultato dell’esercizio 1990.
L’aspetto di maggiore gravità che emerge dai dati raccolti e dalla documentazione esaminata riguarda i consistenti "pagamenti doppi" rilevati.
2.8. Valutazioni critiche
Il crescente indebitamento ed il crescente squilibrio finanziario non impedirono alla Fedit di distribuire utili ai soci, i consorzi agrari, fino al 1988 per un totale di 5,8 miliardi.
La cessazione della gestione degli ammassi pubblici obbligatori segnò la fine dell’opulenza della Federconsorzi.
Molti consorzi agrari erano già, negli anni Settanta, in una situazione di difficoltà che si accentuò progressivamente nel decennio successivo.
La Federconsorzi, che gran parte dei suoi profitti aveva tratto dalla attività di mediazione commerciale esercitata nei confronti dei suoi soci e che era stata governata da un gruppo dirigente con rilevanti e riconosciute capacità gestionali, fu segnata negli anni Ottanta dagli effetti di tre fattori concomitanti ed interdipendenti.
La dirigenza del periodo non si rivelò della stessa statura di quella del passato. Dal novembre 1981 all’aprile 1989, la carica di presidente fu ricoperta dal senatore Ferdinando Truzzi e, quella di direttore generale, dal ragionier Luigi Scotti.
Si accentuò l’influenza delle organizzazioni di categoria ed in particolare della Coldiretti che, in armonia con le impostazioni politiche generali del partito di riferimento, la Democrazia cristiana, piegò il mutualismo, insito nella struttura a base cooperativa del sistema, ad assistenzialismo e quindi, di fronte alla sempre più accentuata crisi economica e finanziaria di consorzi, assegnò alla Fedit il ruolo tipico di un ente pubblico assistenziale a sostegno del sistema satellitare dei consorzi, conservati così vitali per mantenere il consenso politico ed elettorale che ne derivava a prezzo del progressivo depauperamento e dell’inevitabile tracollo della casa madre.
Grazie al sostegno della Federconsorzi non vennero commissariati e liquidati quei consorzi le cui condizioni avrebbero richiesto tale provvedimento.
Si trattò, quindi, di una scelta politica ed economica radicalmente sbagliata, che coltivava l’illusione di poter far fronte alla crisi con l’iniezione di danaro pubblico, come era avvenuto ed avveniva in altri settori economici, trascurando di rammentare che la permanente gestione monolitica del sistema federconsortile da parte di un solo partito, ed anzi di una sola parte della Democrazia cristiana, avrebbe incontrato l’invalicabile opposizione degli altri partiti di governo e di opposizione.
In tal modo si crearono i presupposti del collasso irreversibile.
Il progressivo aggravarsi della situazione, che i bilanci continuavano ad occultare con varie alchimie, finì per preoccupare la pur inadeguata ed organicamente succube dirigenza della Fedit.
Si giunse così al maggio 1987: il ragionier Scotti incontrò presso la Fedit i responsabili dei singoli consorzi.
Oggetto della riunione fu la correttezza dell’impostazione dei bilanci dei consorzi dell’anno in corso, poiché si temeva di trovarsi di fronte ad una situazione reale peggiore di quella ufficiale.
Ciò basterebbe a dare l’esatta misura dell’inadeguatezza dei controlli interni - dei Collegi sindacali - ed esterni e cioè ministeriali.
Malgrado avesse ricevuto assicurazioni di fedeltà, il ragionier Scotti andò a parlare della questione con la persona che è apparsa alla Commissione come il vero dominus esterno della Fedit e cioè con il presidente della Coldiretti, onorevole Lobianco.
Evidentemente, o aveva motivo di non fidarsi delle assicurazioni ricevute, o la situazione prospettatagli era in realtà molto preoccupante.
Non potendo confidare nelle risorse interne della Fedit, l'onorevole Lobianco ritenne di avvalersi di un tecnico esterno, il professor Pellegrino Capaldo.
L'onorevole Lobianco presentò al ragionier Scotti il professor Capaldo, che si incontrò ripetutamente con i dirigenti della Fedit e dei consorzi.
Ad ulteriore conferma del ruolo preminente e decisivo delle organizzazioni professionali, di cui si è già trattato, va rilevato che
il professor Capaldo si incontrò più volte per discutere i problemi della Fedit non con i soli tecnici ma anche e, soprattutto, con i presidenti della Coldiretti e della Confagricoltura come ha ricordato alla Commissione il 1° febbraio 2000 il presidente pro tempore di ques’ultima, dottor Wallner: "La Federconsorzi continuava da sempre ad assumere connotazioni politiche, per cui era impossibile imporre una gestione e una considerazione economicistica, non dico rigorosa, ma almeno confacente con i tempi.(…) Fui convocato, come sempre, da Lobianco (lo considero un galantuomo, anche se mi hanno insegnato che a un certo punto bisogna assumersi le proprie responsabilità) ad un incontro con il professor Pellegrino Capaldo (…). Mi chiese se ero d’accordo a partecipare ad alcune riunioni in cui avremmo rappresentato al professor Pellegrino Capaldo la vicenda. Risposi: "Altroché, se sono d’accordo! Anche senza preavviso, comunque e dovunque io vengo". Potrei essere più preciso, ma partecipai a non più di tre riunioni.
Dissi al professor Pellegrino Capaldo tutto quello che mi stava in corpo, compresa l'assoluta necessità, a mio avviso, che fosse assunta la responsabilità della gestione di un corpo malato, obiettivamente e finanziariamente, a cui porre mano molto più che rapidamente. Con mia sorpresa l'ultima volta il professor Capaldo mi guardò attentamente facendomi un piccolo complimento, nel senso che mostrò di capire perché passassi per un uomo difficilmente gestibile e molto appassionato e, rivolto a Lobianco, disse (questo non me lo dimenticherò): "Il dottor Wallner dice delle cose che per buona parte sono incontestabili. Se qua non ci mettiamo le mani, la situazione peggiora". Tuttavia alla fine aggiunse: "Non fasciamoci la testa prima che sia rotta" (…)".
I risultati dell’esplorazione del professor Capaldo, che da quel momento sembra essere diventato il più autorevole "consigliere" della Federconsorzi si tradussero in un progetto di accorpamenti di consorzi, di dismissioni di partecipazioni non strategiche, ma anche in una forte rassicurazione per tutti.
Il professor Capaldo stimò in almeno 1.000 miliardi il patrimonio netto della Fedit e, quindi in una somma tale da rassicurare sulla possibilità di far fronte al crescente indebitamento bancario.
Il ragionier Scotti percorse anche la strada di tentare di avviare una maggiore capitalizzazione dei consorzi ed quindi di ottenere l’afflusso di capitali dall’interno del mondo agricolo, utilizzando i benefici previsti dalla legge n. 752 del 1986 (anticipazioni a tasso agevolato ed a rimborso differito) ma, come era prevedibile, senza alcun esito.
L’idea era infatti velleitaria: tendeva a risolvere il problema della sottocapitalizzazione dei consorzi senza intaccarne la struttura, non per rilanciarne l’operatività ma per consentire respiro finanziario alla Federconsorzi.
Eppure i reali problemi finanziari della Federconsorzi e dell'intero comparto agricolo non erano sconosciuti: il presidente della Fedit, il dottor Truzzi, denunciava nel 1983 che il settore agricolo aveva un debito complessivo di ben 14.000 miliardi.
Anche i dipendenti della Fedit, che pur godevano di non lievi privilegi, chiedevano la ristrutturazione dell'azienda, tanto da scioperare nel 1986.
All'Assemblea nazionale dell'associazionismo agricolo del 1° dicembre 1986, il presidente della Coldiretti, onorevole Lobianco, poneva il problema della dotazione di mezzi finanziari ed indicava la prospettiva della creazione di una finanziaria.
Nel frattempo, il Partito socialista italiano presentava nel 1986 un progetto di riforma della Federconsorzi e dei consorzi agrari che mirava a sottrarli al controllo esclusivo della Coldiretti e della Confagricoltura, invocava il commissariamento dei consorzi in passivo e criticava fortemente gli amministratori della Fedit.
Il Partito comunista italiano, con una coeva interrogazione in Senato, chiedeva che la Federconsorzi venisse riformata aprendosi al concorso di tutti gli operatori agricoli.
Nulla accadde; è tuttavia interessante osservare come il problema venisse individuato non nel sistema Federconsorzi in sé, ma nella sua gestione monopolistica.
Nel marzo dell'anno successivo, la Coldiretti lanciava il cosiddetto "Progetto Aquila" che prevedeva la distribuzione dei prodotti agricoli degli aderenti alla Coldiretti tramite i canali commerciali della Federconsorzi.
Il progetto non riscosse molti consensi, al di fuori della Coldiretti.
Dichiarava a "Il Sole 24 ore" del 30 aprile 1987, il dottor Stefano Wallner, presidente della Confagricoltura: "Per quanto riguarda la Federconsorzi ed i suoi progetti di collaborazione con il mondo industriale nel campo della distribuzione, io dico che prima si dovrebbe fare della Fedit una cosa seria e poi eventualmente pensare a progetti ambiziosi".
Ha riferito alla Commissione, nel corso dell’audizione del 22 febbraio 2000, l'ex sottosegretario all'agricoltura, Maurizio Noci: "In verità, il presidente Lobianco, con altri colleghi della Coldiretti, aveva cercato, poco prima dello scioglimento della Federconsorzi, di mandare avanti un piano che, secondo me, non poteva essere ben visto dalla Presidenza del Consiglio e neanche dal mondo parlamentare ed economico italiano, perché era la brutta fotocopia del famoso "Programma Quadrifoglio" degli anni Settanta. Chiamavano questo piano "progetto Aquila", per il quale occorrevano - se non vado errato - dai 18.000 ai 25.000 miliardi".
Nel 1988, il Partito comunista italiano presentò una proposta di legge di riforma della Fedit e dei consorzi agrari chiedendo che la reale consistenza del patrimonio e delle risorse della Fedit e dei consorzi fossero accertate da una commissione ministeriale che ne avrebbe dovuto riferire al Parlamento.
Ancora una volta non se ne fece nulla.
Dunque l'opposizione politica premeva per cambiare continuando a fare della cooperazione il caposaldo di ogni riforma.
La Coldiretti pensò invece ad una soluzione gestionale sul modello di quella che avevano portato, in quegli anni, al vertice dell'Iri Romano Prodi e dell'Eni Franco Reviglio.
Ma la Federconsorzi presentava una struttura ed una condizione che non ne consentivano la salvezza, se non a prezzo di strutturali e radicali cambiamenti che non sembra si volessero.
Parte seconda
La nomina del dottor Silvio Pellizzoni a direttore generale della Fedit concretizzò le esigenze convergenti, pur se ispirate da finalità e sollecitazioni diverse, delle due organizzazioni, che da decenni la governavano, la Coldiretti e la Confagricoltura, di imprimere alla gestione una svolta manageriale.
In particolare la Confagricoltura la sollecitava vigorosamente da tempo, verosimilmente anche per contrastare il potere notevolmente maggiore della Coldiretti, che aveva sempre espresso presidenti e direttori generali della Fedit e che vantava un preponderante numero di consiglieri di amministrazione.
Il suo presidente, il dottor Wallner, era consapevole delle condizioni di gravi difficoltà economiche e finanziarie in cui si dibatteva il sistema dei consorzi e della Fedit, e premeva perché questa rendesse chiari ed intelligibili i contenuti gestionali e perché si desse una nuova struttura adeguata ai tempi ed alle nuove esigenze del mondo agricolo.
Ad avviso della Commissione, le sollecitazioni del presidente Wallner sono in apparente contraddizione con l’essere la Confagricoltura beneficiaria al pari della Coldiretti di sovvenzioni annuali, ordinarie e straordinarie, di entità miliardaria.
All’epoca, la percezione di contributi, anche rilevanti, da enti con funzioni pubblicistiche era, per organizzazioni politiche e di categoria, come si è storicamente accertato, pratica assai diffusa. È probabile che non si considerasse neppure la possibilità che il risanamento di un’impresa potesse e dovesse far cessare le contribuzioni indebite.
Ed infatti la nomina di Pellizzoni non fece per nulla cessare i finanziamenti.
Si rese vacante la carica di amministratore delegato della Fedital (ex Polenghi Lombardo) azienda della Fedit, in condizioni prefallimentari, che da anni, ancorché beneficiaria di ingenti soccorsi della casa madre, continuava a perdere miliardi.
La scelta del nuovo amministratore competeva formalmente al Consiglio di amministrazione della Fedital o, al più, a quello della Fedit ed al direttore generale ragionier Scotti.
La nomina fu fatta, invece, su designazione delle due associazioni.
Dalla Fedital, il dottor Pellizzoni, dopo poco tempo, fu chiamato al vertice della Fedit.
Egli non era, tuttavia l’unico candidato a quella poltrona di direttore generale, sulla quale, prima del ragionier Scotti, si erano seduti amministratori discussi ma di sicuro spessore ed autorevolezza.
La nomina di una manager alla guida della Federconsorzi in sostituzione del ragionier Scotti, rivelatosi sostanzialmente non all'altezza del compito, compensato con una presidenza remunerativa e prestigiosa ma priva di poteri reali, era invocata - come si è detto - dalla Confagricoltura ed avvertita come un esigenza anche dalla Coldiretti.
La situazione economico-finanziaria della Fedit diventava ogni giorno più pesante; era necessario preparare la società ai nuovi ed incalzanti obblighi in materia societaria che dovevano culminare nella certificazione del bilancio.
V'era la necessità di offrire un’immagine moderna di una struttura cooperativa e consortile di cui, da tempo, invocava la trasformazione, non solo una vivacissima opposizione politica che si batteva - invero con scarsissimi risultati - da quasi mezzo secolo, ma anche una parte della maggioranza politica e dello stesso partito di maggioranza relativa.
Non c'era, però, nelle associazioni che dominavano la Fedit ed in particolare nella Coldiretti, la volontà di cambiarne la struttura che assicurava consenso politico, sostegno elettorale e cospicui benefici economici.
Il dottor Pellizzoni assunse l’incarico di direttore generale della Fedit il 13 aprile 1989.
In una prima fase, il nuovo direttore generale, che aveva scarse conoscenze del sistema federconsortile, fece ricorso, per accertare quali fossero le reali condizioni economiche e finanziarie della Fedit e per approfondire le ragioni della mancanza di remuneratività della gestione e dello squilibrio finanziario, ad un elevato numero di consulenze, delle quali si giovò per far elaborare e poter presentare un programma strategico di risanamento complessivo.
Una consulenza, in particolare, redatta dai professori Pavan e Cattaneo rivelò al dottor Pellizzoni le numerose e gravi anomalie delle scritture contabili e dei bilanci della Fedit e gettò una luce illuminante su quanto era accaduto in passato.
Fu così avviata un'azione di "pulizia" del bilancio ma essa, pur giovandosi di apporti tecnici di elevato livello, ebbe connotazioni più estetiche che sostanziali, non giungendo a rappresentare la reale drammatica situazione economica e finanziaria che fu, dunque, pur sempre occultata. Il grado di affidabilità e, quindi, di verità delle scritture contabili, pur adeguate ed informatizzate, rimase del tutto insoddisfacente.
Tra i principali problemi del sistema, la direzione del dottor Pellizzoni individuò (come quella del ragionier Scotti) la mancanza di risorse proprie della Fedit e dei consorzi e l’inadeguatezza dimensionale dei consorzi.
Fu elaborato un progetto riformatore d’accorpamento delle strutture periferiche per creare un più ampio bacino d’utenza.
Esso si poneva nella stessa linea di un precedente intervento, compiuto molti anni prima, che aveva ridotto il numero dei consorzi da 90 a 74.
I consorzi dovevano diventare solo 50.
Il progetto doveva trovare esecuzione già nel 1990 ma, a maggio 1991, era rimasto quasi del tutto inattuato avendo incontrato irriducibili opposizioni negli organismi di direzione dei consorzi.
La Fedit reagì chiedendo al Ministero nell’ottobre del 1990, la liquidazione coatta di 6 consorzi già commissariati in base alle oggettive condizioni di grave crisi, dando così anche un forte segnale dell’impossibilità di sostenere il peso del sistema.
Sembra alla Commissione che in realtà non fu colto un problema ben più grave.
Esso consisteva nel fatto che la Fedit non operava come una centrale di acquisto ai prezzi migliori e nell’interesse esclusivo e secondo le esigenze dei soci, ma come una intermediaria monopolistica e parassitaria che guidava la politica delle unità produttive.
Nei progetti del dottor Pellizzoni si rinviene solo un timido accenno alla questione del "miglioramento" delle funzioni di centrale d’acquisto.
Nell’ambito di una strategia di complessiva ristrutturazione della Fedit e della sua struttura dirigenziale, fu redatto, sulla base delle indicazioni di una società specializzata, un piano di risanamento che si articolava su 13 progetti e che fu presentato nel corso di una grande manifestazione, a Bracciano nel luglio 1989. "Nacquero così tredici progetti (…), articolati in una numerosa serie di sottoprogetti. Si analizzava tutto quello che riguardava la Federconsorzi, i consorzi agrari e le società controllate. Questi progetti andarono avanti in un certo modo fino al mese di aprile del 1990 e poi proseguirono in un altro modo. Si cercò di creare la massa critica necessaria per poter smuovere questa vecchia signora di 98 anni - come la chiamavo io - e che faceva fatica a muoversi".
Per sostenere i nuovi investimenti che esso comportava si pensò ad un modesto programma di vendite con ricavo presunto di 268 miliardi.
Tali dismissioni dovevano però essere approvate del Consiglio di amministrazione; rispetto ad esse vi furono tuttavia forti resistenze, in particolare, da parte della Confagricoltura e di alcuni consiglieri ed infine da parte della struttura interna.
Il dottor Pellizzoni si rivolse allora al professor Capaldo perché convincesse i presidenti confederali della necessità di vendere.
Il piano fu approvato solo nell’aprile 1990 ma rimase, tuttavia, del tutto inattuato.
A giudizio del dottor Pellizzoni esisteva un problema strutturale: il deficit di gestione era dovuto al fatto che la Fedit non era remunerativa, a cagione degli oneri che la gravavano e cioè del costo dei mezzi economici impegnati, che consentiva lauti guadagni solo al sistema bancario.
Ha affermato in proposito il dottor Pellizzoni nella sua audizione del 20 luglio 2000: "All'epoca il professor Capaldo stimò che gli affari gestiti da Federconsorzi e dai consorzi agrari avessero una potenzialità di utile operativo mediamente pari al 3,5 per cento (…). Il tasso di interesse medio all’epoca era pari al 14 per cento: pertanto sarebbe stato necessario un rapporto tra Vendite e Attività nette investite uguale a 4, per ottenere una gestione equilibrata, cioè con un ROA del 14 per cento.
Tutto il mondo agricolo e cooperativo ha sempre ignorato questa seconda componente della formula: nei bilanci di queste entità economiche si osserva molto spesso un rapporto Vendite e Attività Nette investite troppo basso (…).
Un attivo pesantissimo (…) dava un utile operativo estremamente ridotto. Occorreva pertanto modificare il sistema e, per fare ciò, vi sono soltanto due possibilità: (…) si deve aumentare fortemente il fatturato oppure (…) occorre ridurre drasticamente l'attivo e, contemporaneamente, l'indebitamento (…). Vi furono tuttavia delle difficoltà (…).
Occorre considerare che (…) era un sistema bloccato".
Il dottor Pellizzoni puntò, quindi, dichiaratamente sull’aumento dell’utile operativo che sperava potesse consentirgli di ridurre anche l’indebitamento.
Ma l’aumento dell’utile operativo richiedeva che il sistema operasse complessivamente nel modo più redditizio possibile e ciò implicava, come si è già detto, risorse adeguate ad impedire il tracollo dei consorzi che l’utile avrebbero dovuto alimentare.
Lo stesso ex direttore generale ha ricordato le ragioni per le quali il progetto fallì: "Ci sono stati due periodi ben precisi: quello che va dal 13 aprile 1989 al 30 giugno 1990 (che possiamo definire "piano numero 1") durante il quale, siccome le analisi del professor Capaldo e i dati che erano a disposizione all'inizio si riferivano al 1987, la dimensione del problema in termini di necessità finanziarie per poter, per così dire, "salvare il sistema" sembrava sì notevole, perché per comuni mortali parlare di 200 o 400 miliardi significava riferirsi a cifre alte, ma all'interno del sistema esistevano molte capienze in termine di patrimonio per poterlo fare.
Quando arrivai io, dopo poco, arrivarono i bilanci dei consorzi agrari del 1988: rielaborando questi dati stimai che il fabbisogno era passato da 200 ad 800 miliardi, fabbisogno che si poteva ancora ritrovare all'interno del patrimonio della Fedit. Qui finisce il primo periodo.
Dopo il 30 di giugno 1990, una volta formulato questo piano, cominciarono ad arrivare i bilanci dei consorzi agrari relativi al 1989 dai quali si poté verificare che il gap economico ad essi relativo era più grave di quanto previsto (…) a giugno cominciammo a leggere la realtà di questi consorzi con una certa consapevolezza rispetto a prima. Effettuate queste stime, si riscontrò che il fabbisogno finanziario (…) si attestava intorno ai 1.500 miliardi.
Ciò voleva dire che il piano così come era stato concepito all'inizio, e che doveva essere di modernizzazione, necessitava di un adeguamento. Infatti, occorrevano degli interventi molto più drastici di quanto non previsto precedentemente (…). In secondo luogo, era stato messo in luce un aspetto chiarissimo e cioè che il sistema presentava degli elementi di inerzia (…). Si era (…) in presenza di una situazione che richiedeva un processo decisionale che era certamente più vicino ai tempi della politica che non a quelli dell'imprenditorialità (…)".
La conclusione che ne trasse il dottor Pellizzoni fu che: "(…) gli unici strumenti con cui si poteva ancora salvare la situazione erano sostanzialmente due. In primo luogo, era opportuno individuare una formula che poteva chiamarsi commissariamento (…). La seconda ipotesi di soluzione era che Federconsorzi intraprendesse quella che oggi definiremmo una privatizzazione.
Intendo dire che dal momento che la legge istitutiva del 1948 garantiva a questo istituto certi privilegi, forse era il caso di trasformarlo in una sorta di "fondazione" individuando, per tutte le principali attività, dei partners imprenditori, i quali avrebbero potuto assicurare due aspetti molto importanti: in primo luogo assicurare del capitale fresco risolvendo il problema della mancanza del capitale proprio (…). In secondo luogo, questi imprenditori avrebbero portato in tutte le attività, soprattutto quelle industriali quell'imprenditorialità che, malgrado il massiccio e massacrante inserimento di consulenti, non si riusciva a garantire al sistema.
(…) Da parte delle Confederazioni agricole vennero iniziate una serie di attività che possiamo definire di ricerca di aiuti esterni. Al riguardo debbo dire (…) che osservai che il giorno che sarebbero arrivati degli aiuti esterni senza però che si fosse riusciti a cambiare il sistema e qualora la legge me lo avesse permesso, mi sarei dimesso. Infatti, ciò avrebbe voluto dire inserire dei quattrini in un contesto, ma poi continuare tutto come prima.
(…) Quasi per dare una provocazione al sistema, per vedere come avrebbe reagito, chiedemmo al Ministero se metteva in liquidazione coatta amministrativa sei consorzi agrari; il Ministero puntualmente lo ha fatto ed è venuto fuori il "caos", perché per la prima volta Federconsorzi non si è surrogata ai debiti dei consorzi agrari, con una ripercussione politica notevolissima. Devo dire però che lo rifarei domani mattina, perché per lo meno uno scossone venne dato."
Per ammissione del suo stesso ideatore, dunque, il progetto di risanamento fallì perché esso si basava su presupposti economici e finanziari non realistici.
Ad avviso della Commissione, l’aggravamento delle condizioni di crisi dei consorzi non era, però, del tutto imprevedibile ma, al contrario, costituiva un’evoluzione inevitabile. Un piano di risanamento adeguato avrebbe dovuto tenerne conto.
Il problema principale era chiaro da tempo.
La situazione economica e finanziaria dei consorzi, singolarmente e complessivamente considerati, come si è visto peggiorava sempre di più, anche perché su di essi si ripercuoteva la crisi delle imprese agricole e dei coltivatori.
Ma i consorzi agrari, unici soci della Fedit, rappresentavano, ad un tempo, le strutture servite dalla Fedit, che dall’intermediazione doveva ricavare i suoi profitti e la base della forza associativa e politica della Coldiretti e della Confagricoltura. Pur essendo divenuti, quindi, nella più parte dei casi organismi passivi era pressoché impossibile abbandonarli ed altrettanto difficile, parimenti, per ragioni strutturali connesse alla tipologia del servizio ed alla specificità dell’utenza, ottenerne radicali cambiamenti di gestione.
La Fedit pertanto aveva cominciato a sostenerli fin dai primi anni Ottanta e continuava a farlo in forme molteplici, accollandosene le difficoltà e gli oneri, percorrendo la strada dell’inevitabile, sempre maggiore, indebitamento esterno.
Una realistica soluzione possibile del problema economico e politico si poteva individuare solo nella progressiva riduzione dei flussi in favore dei consorzi ed in una cospicua riduzione dell’indebitamento della Fedit.
Alcuni consorzi ne avrebbero gravemente sofferto, ma il sistema si sarebbe potuto forse salvare.
Era, comunque, vitale una riduzione dell’indebitamento bancario.
Durante la gestione Pellizzoni, nonostante gli opposti propositi, non solo si continuò a sostenere finanziariamente i consorzi ma si sostennero anche le società collegate, sulla base di progetti imprenditoriali costosissimi ed improduttivi.
Ed invero nel 1989, in piena crisi, la Fedit contrasse debiti a lungo termine con il sistema bancario internazionale per:
In totale l’investimento fu di 239 miliardi, in parte per sostenere le società collegate ed in parte per una operazione che sembrava ignorare del tutto le reali condizioni economiche, reddituali e finanziarie della Federconsorzi che non poteva più sostenere il ruolo di holding finanziaria.
Per di più il dottor Pellizzoni era stato chiamato prima ad amministrare la stessa Fedital e ne conosceva le reali condizioni.
L’intervento ripetuto della Fedit in favore della Fedital (ex Polenghi Lombardo) costituisce, invero, l’esempio più chiaro della cattiva gestione della società dovuta alla sottomissione ad interessi politici.La Fedital era una azienda che perdeva sistematicamente, ma che assicurava ai produttori di latte lombardi la vendita certa del prodotto.
Ha riferito alla Commissione l’ex presidente della Commissione parlamentare d'inchiesta sull'AIMA, senatore Robusti, nel corso dell'audizione del 7 ottobre 1999: "La Polenghi Lombardo ha costituito per molto tempo uno strumento significativo di supporto all'attività politica non tanto attraverso il pagamento del latte a prezzi più alti - come è accaduto per la Centrale del latte di Milano - quanto attraverso la rilevazione di risorse che servivano a gestire l'attività politica. Ciò produsse, anche per effetto di un'incredibile gestione di quella struttura, una montagna di debiti e la necessità di chiudere quella partita".
Sul punto, peraltro in una intervista all’Espresso del 27 maggio 1991, il ministro Goria faceva affermazioni di segno opposto: "Tutti sapevano, e da gran tempo, che la Federconsorzi era sovraccarica di debiti.
(...) L’idea di avere una propria azienda di latte (la Polenghi n.d.r.) era certamente suggestiva. Ma pagare ogni litro di latte 25 lire di più del prezzo pagato dalle aziende concorrenti ha prodotto solo bilanci in passivo e quasi 150 miliardi di debiti con le banche".
Con lo sterile trascorrere del tempo la situazione della Federconsorzi si aggravava sempre di più.
Nella seconda metà dell'anno 1990 e nei primi mesi dell'anno 1991, il tema dominante era cambiato; ai progetti di ristrutturazione e di rilancio, che erano costati miliardi in consulenze, si era sostituta una sempre più drammatica evidenza: a causa del continuo peggioramento della situazione, perché agli studi ed ai proclami non facevano seguito i fatti, non si trattava più di rilanciare la Federconsorzi ma di tentarne il salvataggio.
Infatti, se nelle riunioni del Comitato esecutivo dei primi mesi del 1990 si cominciano a rendere espliciti i pericoli, nel corso del Comitato esecutivo del 3 agosto 1990 - si era quindi nella seconda metà dell'esercizio - il responsabile finanziario della Fedit, dottor Bambara, dichiarava che solo a condizione che: i consorzi agrari privi di un adeguato bacino di utenza fossero accorpati; fossero ceduti rami di azienda ed immobili consortili; fossero creati poli di servizi con conferimento a società nazionali di stabilimenti della Fedit; si vendessero beni mobili ed immobili, il bilancio 1990, sia pur con qualche difficoltà, sarebbe risultato in pareggio.
E' infine significativo, per valutare l'attendibilità dello stesso bilancio, il fatto che, nonostante nessuno degli elencati presupposti (che avrebbero in verità richiesto ben più dei residui cinque mesi per realizzarsi), si fosse concretizzato, esso fu chiuso comunque in pareggio!
In data 1° febbraio 1991 il dottor Pellizzoni affermava dinanzi al Comitato esecutivo della Federconsorzi: "(…) Un ulteriore elemento di preoccupazione è dato dalla timorosa attenzione dimostrata dalle banche nei confronti dei Cap e della Federconsorzi. Esse considerano la loro esposizione nei confronti del sistema Federconsortile rischiosa, chiedono di analizzare i conti ed i programmi ed avvertono il limite della nostra azione costituito dall'assenza di azionisti finanziatori (…) alla domanda formulata dai banchieri su quali siano i fattori di successo del piano egli ha risposto che sono tre: la disponibilità di operatori industriali a porre in essere alleanze strategiche; il sostegno di un pool di banche; la volontà del paese di rivitalizzare la Federconsorzi quale insostituibile strumento di sostegno del settore agricolo".
E finalmente al Comitato esecutivo del 14 maggio 1991, e cioè tre giorni prima del commissariamento, il dottor Paolo Bambara, direttore dell'area finanza, affermava: "La Federazione si trova oggi in una situazione di scarsa liquidità dovuta principalmente alla mancata attuazione delle dismissioni previste nel piano e all'inadempimento dei consorzi agrari anche con riguardo alle forniture correnti.
(…) Questa situazione di carente liquidità ha consigliato di differire taluni pagamenti ad alcuni fornitori ed ha prodotto una timorosa attenzione del sistema bancario che tuttavia mostra nei confronti della Federazione una residua significativa disponibilità" (n.d.r. Credito Italiano ).
A commissariamento avvenuto, il dottor Pellizzoni fu estromesso; fu additato come corresponsabile di un commissariamento che avrebbe voluto cogestire e che, invece, lo vide in posizione di totale esautoramento e, quasi beffardamente, nominato dal ministro Goria come proprio "consulente speciale", funzione che non aveva esercitato e che non avrebbe mai esercitato.
In sintesi ed in definitiva è opinione della Commissione che il dottor Pellizzoni, in anni in cui era ancora molto forte la sudditanza dell'impresa alla politica, non riuscì ad assumere quelle determinazioni che la legge, e prima ancora le regole economiche, gli imponevano, rimettendosi, di fatto, alla volontà di chi dall'esterno governava effettivamente la Fedit.
Al dottor Pellizzoni fu affidata l’impossibile missione di risollevare le sorti del sistema senza intervenire sulle ragioni strutturali che ne avevano determinato la crisi e che consistevano nella organizzazione stessa del sistema federconsortile e nell'ormai consolidato snaturamento delle funzioni delle Federconsorzi in un ente assistenziale.
Le sue reali difficoltà non erano di ordine tecnico ma sistemico. Gli era stato richiesto un trapianto impossibile: una politica di gestione ispirata a criteri di economicità e profitto in un organismo cooperativo eterogovernato.
Gli furono dati ampi poteri formali, ma il potere decisionale reale rimase saldamente nelle mani delle associazioni sindacali ed in particolare della Coldiretti e dell'onorevole Lobianco.
Sembra, quindi, alla Commissione che la guida del dottor Pellizzoni non abbia potuto alleviare l'indebitamento ed abbia anzi accelerato la crisi della Fedit.
Ciò non toglie che gli siano addebitabili, come si è evidenziato, errori di valutazione ed una consapevole manipolazione dei bilanci d’esercizio.
La Commissione ha ritenuto di acquisire un ampio spettro di valutazioni e di approfondimenti tecnici sulle ragioni della crisi del sistema Federconsorzi-consorzi agrari, per consentire una visione completa delle diverse posizioni, verificarne la fondatezza e pervenire, infine, in forma documentata e dialettica, a proprie conclusioni supportate dagli approfondimenti compiuti.
Conseguente e correlato a queste, si rivelerà il convincimento maturato dalla Commissione in ordine all’esistenza o meno di un’effettiva condizione d’insolvenza della Federconsorzi all’atto del commissariamento e della richiesta di concordato preventivo.
3.1 La tesi degli amministratori della Federconsorzi
Secondo gli amministratori della Fedit le ragioni della crisi consistevano nella non adeguata capitalizzazione, a causa della struttura cooperativa; nelle funzioni di supporto sociale assolte dalla Fedit nelle campagne in mancanza di pubblici interventi; nella crisi dell’agricoltura in generale, nell'inadeguatezza del modello gestionale ed organizzativo; infine nel sostegno dato ai consorzi.
3.2 Le valutazioni dei giudici fallimentari
La sentenza di omologazione del concordato preventivo della Federconsorzi, adottata il 23 luglio 1992, identifica tre principali cause del dissesto.
L'erogazione di crediti ai consorzi agrari senza alcuna valutazione del rischio di insolvenza, o addirittura, con la consapevolezza del rischio stesso, poi verificatosi.
L'utilizzazione antieconomica del patrimonio, attuata attraverso la concessione in locazione a canoni irrisori od in comodato gratuito di immobili anche prestigiosi (con conseguenze, oltre che sul reddito di esercizio, anche sul valore di scambio del bene).
Gli oneri derivanti dall'indebitamento bancario reso necessario per concedere credito ai consorzi nella misura e con l'avvedutezza anzidetta.
3.3 Le valutazioni del commissario giudiziale
Un’analisi approfondita sulle ragioni della crisi della Federconsorzi si rinviene nella relazione particolareggiata sul concordato preventivo Federconsorzi, redatta in data 21 gennaio 1992 dal commissario giudiziale professor Picardi.
In essa si assume che alla base della condizione della Federconsorzi definita come d’insolvenza non c’era una sola causa ma un complesso di "anomalie economico-funzionali" dipendenti in parte "da accadimenti estranei al potere dispositivo dell'imprenditore e dallo stesso imprevedibili e incontrollabili" ed in parte dal comportamento e dalle scelte degli amministratori.
Si può convenire con il commissario giudiziale sull’analisi del contesto della Federconsorzi "costituito da un "mondo agricolo frammentato in numerosissime imprese spesso di dimensioni molto modeste(…) nonché sulla "notevole rigidità dei mercato agricolo (…) caratterizzato da una scarsa attitudine a seguire la legge della domanda e dell’offerta, e influenzato, invece, dalla incidenza dei fattori naturali sulla produzione".
Non sembra invece condivisibile che tutto ciò costituì una concausa del dissesto perché il quadro descritto accompagnò tutta la vita della Federconsorzi e, quindi, anche i lunghi periodi di fulgore e non i soli anni del declino.
Di decisiva importanza sembra invece la condivisibile osservazione che: "(…) la Federconsorzi spesso ha finito per operare non da società lucrativa, ma secondo la logica di una società consortile, già prima della legge 10 maggio 1976 n. 377. Si è così costatato, di frequente, la disapplicazione di alcune disposizioni attinenti allo scopo lucrativo e la sua sostituzione con la funzione consortile.
(…) Probabilmente questa è una delle prime cause della odierna insolvenza. Causa latente, sotterranea, con radici lontane, ed emersa, nella sua gravità, solo in tempi recenti".
Anche l’esplorazione e l’approfondimento del rapporto creditizio tra Federconsorzi e consorzi agrari coglie indiscutibilmente nel segno e merita una ampia citazione: "(…) Un'ulteriore causa della attuale insolvenza della Federconsorzi è, poi, ascrivibile all’andamento economico e finanziario negativo di vari consorzi agrari Provinciali (…).
I consorzi agrari si trovano, oggi, in una grave crisi di liquidità, dovuta, per lo più, alla politica creditizia adottata verso gli agricoltori. A questi ultimi venivano, infatti, concesse lunghe dilazioni, che giungevano a superare, a volte, i duecento giorni. Tali dilazioni non venivano coordinate con le dilazioni massime concesse dai fornitori. La mancanza di una capitalizzazione e della possibilità di fornirsi di mezzi propri, al pari di un’azienda comune, hanno, così, indotto i Consorzi a tentare di risolvere lo squilibrio, aumentando il loro indebitamento nei confronti della Federazione, e trasferendo su di essa gli oneri finanziari.
(…) Le difficoltà degli agricoltori si sono riversate sui Cap che li sostenevano e ne erano creditori.
Le difficoltà (e, a volte, la cattiva gestione) del Cap si sono riversate, a loro turno, sulla Federconsorzi, che, in concreto, ne costituiva il supporto e ne assicurava la sopravvivenza.
(…) L’impegno crescente e, progressivamente assunto, dalla Federconsorzi, verso i Cap, in dipendenza prevalentemente delle operazioni di finanziamento commerciale, è testimoniato dalla dilazione dei crediti Federconsorzi verso i Consorzi. Si tratta, spesso, di forniture concesse ai Consorzi Agrari e da questi ultimi non pagate. Nel 1986 il credito complessivo ammontava a 1.187 miliardi, ed è progressivamente aumentato fino a raggiungere, nel 1990, l’importo dl 2.114 miliardi.
La differenza fra i due importi, pari a 927 miliardi, non rispecchia, peraltro, la reale entità dello sforzo finanziario profuso nei confronti del Consorzi Agrari, poiché, nel frattempo, sono stati abbandonati, e, dunque, azzerati, perché non più esigibili, crediti per 618 miliardi.
A fronte di queste operazioni, dovendo la Federconsorzi acquistare sul mercato le forniture da attribuire, poi, al Cap, va sottolineato il crescente indebitamento, determinato dalla necessità di reperire i mezzi finanziari a ciò destinati. Da una esposizione verso gli istituti di credito, che nel 1986 era di 1.072 miliardi, si è passati ai 3.508 miliardi dei 1990.
La differenza dell’indebitamento, nel quinquennio 1986/1990, è pari a 2.436 miliardi".
Il professor Picardi rilevava inoltre un dato di notevole interesse e cioè una tecnica di appostazione contabile e di rappresentazione dei fatti economici nel bilancio che concorreva a consentire agli amministratori di pubblicizzare una situazione economica e finanziaria notevolmente migliore di quella effettiva.
Osservava, infatti, che: "(…) Nei conti economici Federconsorzi figura costantemente una particolare contrapposizione tra proventi e oneri finanziari.
Mentre gli oneri finanziari sono stati effettivi e realmente sostenuti, riferendosi ad interessi concretamente liquidati per l’esposizione verso gli istituti dl credito, la considerazione dei proventi finanziari poggia più che altro su di una rilevazione meramente contabile, riferita cioè ad interessi attivi calcolati sul credito verso i Cap e verso il Ministero dell’Agricoltura e Foreste, a tassi di circa tre o quattro punti superiori a quelli di mercato.
Parte di tali crediti, tuttavia, presentano (…) difficoltà di incasso, così come problematico appare il conseguimento dei relativi interessi. La differenza, quindi, sempre positiva, tra proventi e oneri finanziari risulta essere, più che altro, il frutto di una mera operazione contabile, tendente a migliorare il risultato economico riferito alla gestione ordinaria, nonché ad assorbire partite straordinarie di costo e, perciò, a condizionare, in definitiva, positivamente ogni eventuale valutazione sulla gestione".
Di non minore importanza è, inoltre, il rilievo che il costo complessivo delle partecipazioni, assunte dalla Federconsorzi, comprendente l’acquisizione e gli investimenti ad ogni titolo, ammontava, nel quinquennio 1986/1990, a circa 600 miliardi di lire e che, in particolare, la Fedital aveva richiesto interventi di ben 200 miliardi per coprire le perdite accumulatesi tra 1988 e 1990.
Anche a tal fine la Federconsorzi non poté che ricorrere all'indebitamento bancario aggravando il suo squilibrio.
Gli immobili di proprietà e le società immobiliari, infine, secondo il
commissario erano stati amministrati, "in alcuni casi, con criteri diversi da quelli di economicità e redditività" privilegiando "forme di godimento, non remunerative, a favore di soggetti appartenenti al mondo agricolo" (…) persino le locazioni a terzi non sempre corrispondono ai prezzi di mercato".
3.4 Le valutazioni dei consulenti Carbonetti, Martellini e Sica
Il giudice delegato, dottor Ivo Greco, autorizzò, in data 5 maggio 1992, i commissari governativi a conferire all'avvocato Lucio Ghia, alla professoressa Maria Martellini ed al professor Mario Sica l’incarico di compiere accertamenti sulle cause del dissesto, dando loro mandato di esaminare i bilanci della Federconsorzi dal 1986 al 1990.
Con provvedimento in data 12 maggio 1992, il collegio degli esperti, su istanza del commissario giudiziale professor Picardi, che aveva chiesto un accertamento tecnico contabile, fu integrato con la designazione da parte del giudice delegato del professor Francesco Carbonetti.
L'avvocato Ghia - che era il legale che aveva presentato la richiesta della Fedit di ammissione al concordato preventivo - solo nel luglio 1992 cessò di far parte del gruppo.
Il professor Carbonetti era da tre anni presidente della banca Fideuram, creditrice della Federconsorzi e sarebbe diventato, successivamente presidente della SGR.
La relazione degli esperti fu depositata in data 16 marzo 1993.
In pari data il professor Carbonetti redasse un documento sulle eventuali responsabilità penali connesse alla gestione, acquisito dal pubblico ministero di Roma con decreto del 18 aprile 1993.
I risultati che tale consulenza raggiunse, nonostante le perplessità che suscita la posizione del professor Carbonetti, vanno, tuttavia, ricordati.
Gli esperti distinguono, "sotto il duplice profilo della loro chiarezza e verità", bilanci relativi agli esercizi 1986-1988 dagli ultimi due giudicando i primi "estremamente carenti nella loro capacità informativa" al punto da non fornire una "informazione chiara e veritiera circa la situazione patrimoniale e l’andamento economico della società".
Ma anche gli ultimi due, se appaiono al collegio sufficientemente chiari determinano "riserve relative al congruo apprezzamento di talune poste, in particolare di quelle attinenti ai crediti e alle immobilizzazioni finanziarie".
Anche in merito all’operato degli amministratori, i tre professori distinguono fra il periodo anteriore al giugno 1989 e quello che si chiudeva con il commissariamento (maggio 1991): "(…) Nel primo periodo, le gravissime conseguenze sulla situazione finanziaria, economica e patrimoniale della Federconsorzi del progressivo dissesto di molti Consorzi e di talune società controllate sono sostanzialmente ignorate dagli organi collegiali.
Il secondo periodo è, invece, caratterizzato da una crescente consapevolezza del problema. Gli organi amministrativi finalmente formulano piani di risanamento, i cui tentativi di attuazione peraltro si scontrano con resistenze che si rivelano insormontabili.
La ragione fondamentale di tale insuccesso va probabilmente individuata nella incoerenza tra il quadro giuridico, che garantiva ai consorzi piena autonomia, e la prassi, che attribuiva alla Federconsorzi la responsabilità di assicurare ai consorzi stessi ogni necessario supporto finanziario; sicché la Federconsorzi finiva per assumersi i doveri di una holding senza disporre del relativo potere di comando".
La conclusione degli stessi esperti è che: "All’inizio del 1991 appare ormai chiaro che il salvataggio del sistema federconsortile non può più essere ragionevolmente perseguito con risorse generate al suo interno e richiederebbe un intervento esterno, del quale però non s’intravedono concreti profili di realizzabilità".
3.5 Le valutazioni dei consulenti del pubblico ministero di Roma nel procedimento a carico degli amministratori della Federconsorzi
Un importante documento tecnico è costituto dalla consulenza tecnico-contabile fatta eseguire ad un gruppo d’esperti dal pubblico ministero di Roma, nell’ambito del procedimento penale a carico degli amministratori della Federconsorzi perché essa contiene valutazioni sistematiche di rilievo che sembrano alla Commissione in larga misura condivisibili.
In esso si legge che: "La Federconsorzi si colloca in un sistema nel quale tutti i soggetti interessati, (consorzi agrari, società controllate e la stessa Federconsorzi) si muovevano in circuito chiuso, al di fuori del regime di mercato. La produzione di beni aveva normalmente un cliente unico ed esclusivo il quale, a sua volta, rappresentava il tramite per il collocamento e la distribuzione dei prodotti presso i vari Consorzi per raggiungere, infine, l'impresa agricola.
La Federconsorzi svolgeva ancora nei confronti dei suoi soci ex lege, i consorzi agrari, una importante funzione di credito (…). Nell'attivo registrato all'epoca del commissariamento, emergono e primeggiano i crediti verso i consorzi, crediti che avevano un valore contabile di lire 2.349.156 milioni, somma enorme che poneva in risalto un indebitamento sempre crescente e con scarse possibilità di realizzo.
(…) Se poi si considera che la Federconsorzi effettuò finanziamenti diretti o indiretti ai Cap o rinnovò cambiali agrarie ormai da tempo scadute, può formularsi una prima conclusione: la funzione di credito nei confronti dei Cap fu gestita senza alcuna valutazione del rischio o, addirittura, con la consapevolezza del rischio. Non sembra al Collegio che la politica di credito seguita da Federconsorzi possa essere giustificata da finalità mutualistiche".
La Commissione condivide in particolare l’assunto che lo scopo mutualistico connesso alla forma di cooperativa assunta da Federconsorzi aveva un limite invalicabile nell'interesse comune, nel senso che l'adozione di strumenti di soccorso in favore di alcuni consorzi in crisi finanziaria doveva trovare riscontro e giustificazione nella realizzazione dell’interesse di tutti i soci e, quindi, della stessa Federconsorzi. "Consorzi-Federconsorzi-società partecipate hanno, indubbiamente, costituito un sistema integrato, ma questa integrazione trova (o avrebbe dovuto trovare) i suoi limiti nelle diverse personalità giuridiche e nella separazione dei patrimoni e delle connesse responsabilità in quanto, come è noto, il nostro ordinamento giuridico sconosce di norma, il gruppo (…)".
A ciò va aggiunto che il dissesto non può essere interpretato dal punto di vista "politico" ed etico, ed accreditato, sul piano giuridico, come una sorta di prezzo pagato ad una funzione "sociale", che non legittimava di certo il soggetto economico e la persona giuridica Federconsorzi al suicidio economico in favore dei consorzi ed in danno dei creditori.
Va, infine, osservato che non pare che la gestione sia stata mossa da intenti esclusivamente solidaristici, tenuto conto dell’altissimo costo della struttura amministrativa che comprendeva elevatissime remunerazioni per i dirigenti, continue elargizioni miliardarie e locazione semigratuita di immobili alla Coldiretti ed alla Confagricoltura e ad altri soggetti privati e, da ultimo, qualificazione dei beneficiati per appartenenza politica.
Per quanto concerne l’indebitamento della Federconsorzi con il ceto bancario, anche i citati esperti ritenevano che il "credito bancario se da un lato creava liquidità momentanee, dall'altro faceva crescere a dismisura l'indebitamento verso gli istituti di credito, indebitamento che costituisce il secondo aspetto della gestione federconsortile che merita sicura censura".
La più significativa causa del dissesto viene quindi colta nei due aspetti del progressivo incremento del credito concesso ai consorzi e nel correlativo incremento dell'indebitamento, anche per il peso degli oneri finanziari, della Federazione verso le banche.
I tecnici non mancavano di stigmatizzare "l'utilizzazione che Federconsorzi ha fatto del suo patrimonio (…). E' risultato che prestigiosi edifici sono stati dati in locazione pattuendo canoni modestissimi con notevoli perdite che si ripercuoteranno anche nella situazione patrimoniale futura (…). Si è trattato dunque spesso di una gestione cui era estraneo il principio della redditività e che veniva attuata per fini diversi da quello dell'interesse imprenditoriale".
3.6 Le conclusioni della Commissione di indagine ministeriale Poli Bortone
Con decreto ministeriale n. 34644 del 12 ottobre 1994, il ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali pro tempore, onorevole Poli Bortone, nominò una Commissione di indagine sul dissesto della Federconsorzi, integrata con decreto ministeriale n. 34913 del 29 ottobre 1994.
La Commissione aveva lo scopo di analizzare la situazione che aveva condotto al commissariamento della Federconsorzi e, in particolare, le modalità con cui si era pervenuti al crescente indebitamento dell'intero sistema consortile, quale fosse la situazione creditizia, compresa quella relativa al portafoglio ammassi, nonché quella dei consorzi agrari nei confronti dell'organizzazione federale, quali fossero state le perdite e quali fossero state le risultanze economiche del sistema di partecipazione societaria nel settore agroindustriale ed in altri settori di intervento.
Inoltre si chiedeva alla Commissione di accertare quali rapporti organizzativi e finanziari fossero intercorsi fra il sistema federconsortile e gli organismi operanti in agricoltura, nonché le responsabilità degli organi aziendali e di controllo antecedenti e successivi alla data del commissariamento.
Nel giugno del 1995, la Commissione rassegnava al Ministro le conclusioni alle quali era pervenuta in merito alle cause del dissesto e ad alcuni altri argomenti di indagine specifici, indicati in decreto, dichiarando che l'indagine era stata svolta fino al 17 maggio 1991, data del commissariamento: "Per quanto attiene alle responsabilità degli organi aziendali e di controllo ministeriale, successive alla predetta data, la commissione si riserva - è detto in premessa - nel caso in cui il signor Ministro ritenga di accordare una congrua proroga, di completare le indagini e pervenire ad una eventuale, successiva relazione".
Per il periodo antecedente al commissariamento, la relazione conclusiva evidenziava le grandi responsabilità del Consiglio di amministrazione della Fedit, del Collegio sindacale, dei vertici delle organizzazioni professionali che all'epoca, di fatto, amministravano l'azienda e, soprattutto, degli organi ministeriali, cui spettavano compiti di vigilanza e controllo.
Una vigorosa censura, inoltre, veniva rivolta al sistema bancario che aveva finanziato la Federconsorzi senza adeguate garanzie e senza avere esperito idonea istruttoria sulla entità del rischio che si andava ad assumere.
Sulle cause del dissesto della Fedit, i componenti della Commissione esprimevano valutazioni in linea sostanziale con tutte quelle sopra ricordate, scrivendo: "Il dissesto della Federconsorzi ha tra le sue cause rilevanti carenze gestionali. (…) Tra le carenze gestionali va ricordato anzitutto l’impianto contabile, inidoneo a consentire un qualsiasi effettivo controllo di gestione.(…) Gli amministratori e gli organi preposti al controllo dell’azienda sembrano avere smarrito la via che assicura la sopravvivenza e lo sviluppo dell’azienda: equilibrio economico d’esercizio, equilibrio finanziario, efficienza nell’utilizzazione delle risorse.
(…) La politica seguita nell’erogazione del credito da parte degli Amministratori della Fedit rappresenta un primo aspetto censurabile del loro operato.
Per tutto il quinquennio preso in esame dai relatori (1986-1990) si procede a erogazioni di crediti e ad altre operazioni finanziarie in favore dei consorzi in evidente stato di dissesto o addirittura già posti in liquidazione coatta amministrativa. Si tratta quindi di operazioni per le quali la perdita poteva considerarsi ex ante certa (pag. 148 e seg.).
La Fedit, però, ha tentato di realizzare questi fini - supporto e sopravvivenza dei consorzi e delle società partecipate più deboli e più squilibrati - senza ispirare la sua gestione al pareggio economico e senza avere la ragionevole certezza di fronteggiare, alle scadenze prestabilite, le sue notevoli e crescenti esposizioni finanziarie verso il sistema bancario, dato che una gran parte di crediti connessi con le forniture effettuate a molti Consorzi Agrari Provinciali non venivano incassati (…)".
Anche per la Commissione ministeriale l’obiettivo mutualistico dell’assistenza ai consorzi, pur in una visione che considerava "il sistema costituito dalla Federconsorzi e dal complesso dei consorzi (…) come un tutto unico" non poteva essere perseguito oltre i limiti derivanti dagli equilibri di bilancio.
Nella relazione si fa presente che "Gli immobili di proprietà e le società immobiliari sono stati amministrati con criteri diversi da quelli di economicità e redditività, e sono state privilegiate, talvolta, forme di godimento non remunerative, anche a favore di soggetti estranei all’organizzazione federconsortile. E’ risultato, tra l’altro, che prestigiosi edifici sono stati dati in locazione pattuendo canoni modestissimi" (…).
Appare inoltre condivisibile la conclusione raggiunta sulle partecipazioni: "L’acquisizione delle partecipazioni, le varie ricapitalizzazioni ed il connesso ripianamento delle perdite (Polenghi-Fedital, in particolare), anche in considerazione della scarsissima entità del capitale proprio della Fedit, hanno ulteriormente incrementato l’esposizione finanziaria nei confronti del sistema bancario, così dilatando il rischio aziendale complessivo, le perdite economiche e la possibilità di registrare "imbarazzi finanziari".
Di particolare interesse risultano le osservazioni sui costi della struttura: "(…) Le spese di funzionamento hanno subito una rilevante dilatazione: i cosiddetti costi di struttura sono passati da 90 miliardi di lire, nel 1988, a 171 miliardi di lire nel 1989 e a 178 miliardi di lire nel 1990. (…) L’incremento di tali costi, dunque, non era legato a fatti oggettivi operativi ma alla perversa logica che presiedeva alle scelte aziendali. A questo proposito il dottor Gentili, Consigliere Fedit, afferma: "c’erano troppe spese, i dirigenti che prendevano degli stipendi pazzeschi (...). C’erano circa cento persone distaccate presso altri Enti".
Per quanto concerne, infine, il tema di controlli, per i quali si rinvia al capitolo terzo, si rammenta che la Commissione Poli-Bortone concludeva che: "(…) Il Ministero non è andato oltre la presa d’atto della documentazione ricevuta e non ha mai esercitato le facoltà di ispezione e/o di sospensione delle deliberazioni, né mai è stato sollecitato in tal senso dai sindaci di nomina ministeriale.
(…) Nonostante la gravità della situazione è probabile, peraltro, che l’azienda si sarebbe potuta salvare se, da parte del Ministero, ci fosse stato un vigoroso e tempestivo impegno nell’approfondire la conoscenza della realtà aziendale e conseguentemente fossero state date le adeguate direttive all’organo Commissariale".
4. Le conclusioni raggiunte dalla Commissione
La condizione in cui si trovava la Federconsorzi, per le ragioni statutarie più volte ricordate, di assoluta mancanza di mezzi finanziari propri, ne costituiva un limite operativo oggettivo; tuttavia la sottocapitalizzazione non fu, in sé, la ragione decisiva della crisi.
Basta osservare che, nei decenni precedenti il 1980, la Federconsorzi, con lo stesso capitale simbolico, e, pur dovendo ricorrere al credito d'esercizio, si era costituita, con i ricavi di esercizio realizzati, un grande patrimonio immobiliare e di partecipazioni.
Fino agli anni Ottanta aveva prosperato, fino a diventare una grande holding impropria.
La causa remota ed indiretta del dissesto della Federconsorzi va sicuramente individuata nella crisi dei consorzi agrari, alla quale concorse la struttura stessa del sistema federconsortile.
La causa diretta, principale e decisiva fu la dissennata politica creditizia di sostegno ed alimento dei consorzi agrari, praticata a partire dai primi anni Ottanta.
Il ricorso incessante al credito bancario generò un grave, insanabile squilibrio economico e finanziario.
Causa concorrente della crisi fu una analoga politica di impegno finanziario (copertura di perdite; finanziamenti) nei confronti delle numerose società controllate e collegate.
Venuti meno gli ingenti profitti realizzati fino agli anni Ottanta con le gestioni speciali dagli ammassi e con i ricavi dell'intermediazione commerciale, l'indisponibilità di mezzi propri per operazioni di rischio, di per sé comportanti ingenti immobilizzazioni finanziarie, si risolse in un ulteriore indebitamento nei confronti del sistema bancario.
In proposito, va anche osservato che il ricorso sistematico al credito bancario non fu un connotato esclusivo della Fedit.
Negli anni Ottanta, l’intero sistema industriale italiano era finanziato a tal punto dal sistema bancario che ad ogni 1000 lire di merci immesse sul mercato corrispondeva l’utilizzo di mezzi propri dei produttori per sole 20 lire!
Le banche, in gran parte in mano pubblica, "erano intervenute sempre più largamente a coprire le sempre più vistose falle aperte dalla caduta dei livelli di autofinanziamento o erano state chiamate ad accollarsi il carico di iniziative puramente assistenziali".
La Fedit ebbe, però, come si è evidenziato, una decisiva particolarità.
A differenza delle altre imprese, non utilizzò il credito bancario per validi investimenti produttivi ma solo per finanziare la sua attività d'intermediazione e, soprattutto, di banca finanziatrice dei consorzi e di un sistema di imprese satelliti in crisi.
Il dissesto fu, quindi, dovuto alle scelte degli amministratori, decisivamente influenzate da quelle delle associazioni di categoria, la Coldiretti e la Confagricoltura, che dominavano - la prima in misura preponderante - l'intera organizzazione federconsortile.
Alla mala gestio strategica si aggiunse, costituendone riflesso, una mala gestio corrente.
Le scritture contabili erano complessivamente inattendibili; i crediti che la Federconsorzi vantava nei confronti dei consorzi agrari e delle società controllate, in larga misura non esigibili, furono esposti nei bilanci come se fossero esigibili, gonfiando artificiosamente l'attivo.
I bilanci dal 1982 al 1991 non rappresentarono veridicamente la realtà economica e patrimoniale dell'impresa, occultando le perdite.
In particolare, i bilanci dal 1982 al 1988 si chiusero in utile perché si omise di procedere ad accantonamenti di fondi rischi nell’ordine di circa 100 miliardi l’anno.
Negli anni 1989 e 1990, il pareggio del bilancio fu realizzato mediante l'utilizzo di fondi che non costituiscono veri e propri componenti positivi di reddito ma solo partite contabili.
I dati del magazzino erano, sostanzialmente, inattendibili. Il ricco patrimonio immobiliare della Federconsorzi fu gestito con criteri antieconomici e di scarsissima redditività.Le conseguenti responsabilità degli amministratori e dei sindaci appaiono evidenti.
Quelle di questi ultimi appaiono di gravità non minore di quelle dei primi.
In particolare la presidenza del Collegio sindacale, lungi dal garantire la vigilanza pubblicistica sulla corretta gestione dell'impresa, prevista dalla legge, venne del tutto meno ai suoi doveri di controllo.
5. I risvolti penali della mala gestio dei consorzi e della Federconsorzi
Dinanzi alla Procura della Repubblica di Roma si sono aperti, per le vicende della Federconsorzi, tre fascicoli processuali.
Di essi uno relativo all’Agrifactoring è stato subito archiviato, senza alcun approfondimento.
Un secondo, relativo ad un fatto specifico, si è concluso con sentenza definitiva pronunciata dal Tribunale, in data 16 giugno 1998, con l’assoluzione di tutti gli imputati.
Un terzo procedimento, a carico di cinquantuno amministratori e dirigenti della Federconsorzi, succedutisi nel tempo, pende dinanzi alla I sezione del tribunale di Roma.
Le imputazioni di cui sono chiamati a rispondere, dinanzi alla prima sezione del Tribunale, sono costituite da plurime e gravi ipotesi di falsificazione dei bilanci e di bancarotta fraudolenta, aggravate dall’ingente danno patrimoniale, lesivo dell'ordine economico nazionale.
In particolare l’accusa riguarda:
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Capitolo Quinto |
L’indebitamento della Federconsorzi nei confronti del sistema bancario italiano ed internazionale
La Commissione ha approfondito il tema dell’enorme indebitamento contratto dalla Federconsorzi con gli istituti di credito italiani e stranieri.
Alla data del commissariamento, 17 maggio 1991, le banche italiane vantavano crediti nei confronti della Federconsorzi per complessive lire 2.381,268 miliardi.
L’elenco degli istituti creditori italiani, in numero di quarantacinque, è il seguente:
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Le banche estere creditrici, in numero di sedici, erano le seguenti:
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Al momento del concordato i rischi delle banche estere erano, ai cambi dell’epoca, nei confronti della Federconsorzi, pari a 429,5 miliardi.
Al debito della Fedit va aggiunto quello contratto nei loro confronti dalla Agrifactoring spa, pari a lire 247,9 miliardi. L’Agrifactoring era, infatti, una società di factoring partecipata dalla Federconsorzi che operava quasi esclusivamente su crediti di quest’ultima e che fu travolta dalla crisi della sua debitrice.
L’esposizione complessiva delle banche estere, senza tener conto del debito dei consorzi agrari, era pari a 667,6 miliardi; i crediti delle banche estere derivavano da operazioni in pool o prestiti sindacati a lungo termine.
I crediti delle banche italiane nei confronti della Fedit derivavano da numerose tipologie di operazioni come si evince dal seguente elenco relativo al 1991:
Sommario Fidi in essere - Intero aggregato bancario
Anno 1991
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Anticipi in conto corrente e/o finanziamenti import/export |
124.136 |
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Apertura di credito in conto corrente |
831.242 |
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Apertura straordinaria di credito in conto corrente |
102.292 |
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Castelletto sconto e/o Sbf (salvo buon fine) |
941.706 |
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Castelletto sconto e/o Sbf – conc.ne straordinaria |
220.030 |
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Crediti agrari di esercizio – articoli 1 e 2 della legge 5 luglio 1928, n. 1760 |
673.612 |
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Crediti agrari di miglioramento - articolo 1 della legge 5 luglio 1928, n. 1760 |
45.386 |
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Disponibilità immediata assegni Sbf |
7.500 |
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Finanziamenti Fedit/Artigiancassa, legge 949 del 25 luglio 1952 |
102.000 |
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Finanziamenti a medio termine |
150.252 |
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Finanziamenti in divisa estera |
55.000 |
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Finanziamenti in divisa estera pool banche / ctv in lire |
125.356 |
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Finanziamenti legge 1329 del 1965 (cosiddetta legge Sabatini) |
400.000 |
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Mutuo legge 4 agosto 1971, n. 592 |
129 |
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Operazione pool banche |
84.398 |
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Rischi indiretti per impegni di firma |
49.749 |
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Rischio su fideiussioni |
171.040 |
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Sovvenzione diretta |
23.330 |
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Importo totale utilizzato |
2.381.064 |
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Saldo accordato |
4.107.158 |
1.1 Le ragioni dell’indebitamento: il sistema Fedit–consorzi–Agrifactoring
La Fedit non aveva, in pratica, disponibilità proprie perché il suo capitale era modestissimo ed insuscettibile di aumenti, come si è evidenziato nel capitolo precedente.
La Fedit, per svolgere tutta la sua attività d’impresa e compiere tutte le connesse operazioni economiche e finanziarie, non poteva, pertanto, che attingere al credito bancario.
In particolare, poiché non si limitava a svolgere funzioni di intermediazione tra i produttori ed i consorzi, ma acquistava e vendeva in proprio tutti i prodotti, la Fedit doveva ricorrere sistematicamente, per pagare i fornitori, all’indebitamento.
Essa riceveva in pagamento dai propri clienti e soci, vale a dire dai consorzi agrari, cambiali emesse dai consorzi stessi o dagli agricoltori che ne erano i clienti finali.
I titoli venivano passati allo sconto presso le banche o fattorizzati presso l’Agrifactoring, di cui la Fedit era il cliente quasi esclusivo.
Quando, negli anni Ottanta, si manifestò una difficoltà sempre crescente fino a diventare una irreversibile e diffusa impossibilità dei consorzi agrari di far fronte ai loro impegni, cominciò a crescere l’indebitamento della Federconsorzi nei confronti del sistema bancario.
All’origine dell’indebitamento della Fedit ci furono, quindi, ragioni strutturali derivanti dall’architettura del sistema federconsortile e dal ruolo creditizio che la Fedit si assunse nei confronti dei consorzi agrari.
A queste va aggiunto il venir meno dei ricavi della gestione degli ammassi che ne aveva in precedenza, per decenni, fatto la fortuna.
Tuttavia se la Federconsorzi non avesse praticato una sconsiderata politica di sostegno ad oltranza dei consorzi in crisi, anche attraverso la concessione di credito commerciale e finanziario, l’inaridirsi dei flussi positivi non avrebbe di per sé comportato una progressione esponenziale dei debiti nei confronti del sistema bancario e dell’Agrifactoring.
Quest’ultima, per far fronte alle richieste della Federconsorzi, che si traducevano di fatto in anticipazioni ed in pagamenti di debiti, fu costretta ad indebitarsi a sua volta fortemente sul mercato italiano ed estero.
L’indebitamento dell’Agrifactoring, al tempo del commissariamento della Fedit, era pari a ben 1.242,6 miliardi, di cui 429 miliardi verso le banche che ne erano socie e cioè la Banca nazionale del lavoro, l’Ifibanca ed il Banco di Santo Spirito.
1.2 Le procedure di concessione degli affidamenti e le garanzie
Per crediti così ingenti, come quelli sopra esposti né le banche italiane né le banche estere vantavano garanzie.
I crediti erano, inoltre, progressivamente lievitati nel corso degli anni senza che una sola banca avesse ritenuto di ridurre o contenere la propria esposizione.
Al contrario, nella maggior parte dei casi, l’affidamento fu progressivamente aumentato.
Ciò sembra tanto più sconcertante se si considera che, alla data del commissariamento, gran parte delle banche italiane era di proprietà pubblica e proprio tra le banche a partecipazione diretta del Tesoro e di proprietà dell’Iri vi sono alcuni tra i maggiori creditori della Fedit e di Agrifactoring.
La Commissione si è, pertanto, posta i seguenti interrogativi: le procedure di concessione furono corrette?
Le banche conoscevano le reali condizioni della Federconsorzi?
In particolare, le banche avevano avvertito che la situazione economica e finanziaria della Fedit si era progressivamente degradata e che, quindi, i loro crediti erano esposti ad un rischio sempre maggiore d’insolvenza?
Perché non avevano chiesto garanzie e perché - come si è già evidenziato - invece di contenere l’esposizione l’avevano complessivamente e progressivamente aumentata?
Per rispondere a tali quesiti, in base a parametri il più possibile attendibili, sembra opportuno esporre, innanzitutto, sinteticamente, lo schema delle procedure considerate tecnicamente ottimali, imposte e suggerite dalla Banca d’Italia, valide al tempo dei fatti, che le banche seguivano (od avrebbero dovuto seguire) per la concessione del credito.
Il riconoscimento, da parte degli istituti di credito della capacità di credito del mutuante si concretizza nella procedura di concessione fido.
Gli affidamenti sono concessi su espressa richiesta del cliente tenuto ad esporre l’importo del fido, la durata del fido, le eventuali garanzie.
Sono inoltre previsti contenuti specifici in relazione alla qualità del soggetto richiedente: in particolare, per le società come la Federconsorzi, rivestono fondamentale importanza il bilancio e la situazione contabile.
Le banche provvedono ad assumere tutte le informazioni utili per l’istruttoria delle pratiche di fido che debbono avere un approfondimento adeguato all’entità ed al grado di rischio del finanziamento da concedere.
In presenza di una domanda di fido o di rinnovo, le banche si avvalgono di fonti di informazione esterne come i dati della Centrale rischi e di fonti di informazione interne che si concretizzano nelle analisi di bilancio per indici e per flussi e nella verifica del patrimonio e della credibilità dei valori dichiarati.
Gli accertamenti possono comportare anche l’accesso dei funzionari incaricati di condurre l’istruttoria. Sono, infatti, importanti le caratteristiche organizzative e gestionali dell’impresa e le qualità manageriali degli amministratori.
Le indagini interne proseguono con l’analisi dei supporti informativi dell’impresa; si tratta di supporti storici, quali i bilanci di esercizio, o prospettici, quali piani particolari e budget.
Le analisi di carattere storico, nel senso sopra chiarito, vengono attuate di solito mediante la tecnica degli indici ed in certi casi mediante la tecnica dei flussi.
La "tecnica degli indici" è chiamata in linguaggio internazionale ratio analysis perché si avvale di una serie di quozienti o rapporti (ratios) con valore segnaletico sulla situazione finanziaria, economica e patrimoniale.
La "tecnica dei flussi" analizza l’azienda in senso dinamico, prendendo in esame i movimenti finanziari, manifestatisi nel corso della gestione, e l’equilibrio tra entrate ed uscite.
Le analisi di carattere prospettico sono rivolte ad individuare l’evoluzione della gestione aziendale e la futura solvibilità, cioè la sua attitudine ad autogenerare i mezzi per far fronte all’indebitamento.
Gli strumenti che, a questo scopo, le banche utilizzano principalmente sono: il budget e i suoi bilanci prospettici.
Esaurite positivamente tali indagini ed analisi, è compito del dirigente dell’ufficio addetto alla istruzione della pratica (Ufficio fidi, Ufficio sviluppo o Segreteria) provvedere a formulare la proposta di concessione di fido.
La proposta è corredata da una valutazione dettagliata sui risultati delle informazioni assunte e deve contenere le osservazioni sulla struttura giuridica del richiedente, sulle proprietà immobiliari, sugli scopi della richiesta di fido, e sulla durata di esso, sugli eventuali garanti, in sintesi sull’affidabilità.
L’ultima fase della procedura per la concessione di fido è la deliberazione di affidamento.
La decisione sulla proposta di concessione di fido spetta ad appositi organi deliberanti, solitamente formati da più persone e diversi a seconda dell’importo dell’affidamento da accordare.
Di norma, infatti, le singole dipendenze delle banche sono delegate ad istruire e deliberare direttamente le concessioni di fido entro determinati limiti di importo, mentre le pratiche di importo superiore devono essere sottoposte ad organi di livello più elevato. I limiti di importo, le facoltà e le denominazioni dei vari organi sono previsti nei singoli statuti e regolamenti di ciascuna banca.
Le procedure descritte sono codificate da decenni e, parimenti da decenni, sono note le tecniche di analisi.
Sulla base di quanto esposto, appare evidente che le banche disponevano di strumenti di indagine idonei a consentire loro una conoscenza realistica delle condizioni economiche e finanziarie della Federconsorzi.
Con l'ausilio di tali strumenti, le osservate e descritte anomalie di bilancio, non
potevano costituire ostacoli insormontabili alla conoscenza delle reali condizioni economiche, e, soprattutto finanziarie, della Federconsorzi.Va, inoltre, rammentato che gli istituti di credito potevano giovarsi della conoscenza delle condizioni economiche e finanziarie dei principali clienti della Fedit: i consorzi agrari.
Sulla base di tali premesse, la Commissione ha chiesto, con una propria articolata nota, a tutte le banche italiane creditrici le ragioni per le quali concessero crediti così rilevanti senza nessuna garanzia da parte della Federconsorzi ed ha proceduto a raccogliere le valutazioni contenute nelle istruttorie, prodromiche alla concessione e/o al rinnovo degli affidamenti, condotte dal personale di ciascun istituto.
È stato, in tal modo, possibile eseguire la verifica dell’adeguatezza e completezza delle istruttorie eseguite da tutte banche.
Passando, quindi, al loro esame, è emerso che i bilanci della Federconsorzi venivano valutati ogni anno, ma ne venivano tratte conclusioni infondatamente positive a seguito di analisi palesemente insufficienti e superficiali.
L’ammontare complessivo dell’indebitamento veniva sistematicamente sottovalutato; non si dava rilevanza al fatto che il credito aveva natura esclusivamente commerciale e non era destinato ad investimenti che potessero modificare positivamente il quadro economico.
Un significato di particolare rilievo sembra aver assunto agli occhi degli analisti delle banche la notevolissima consistenza del patrimonio immobiliare della Federconsorzi.
Si riteneva, non infondatamente, che esso fosse stato e fosse persino sottostimato nei bilanci e, quindi, veniva considerato una garanzia di solvibilità.
Significativamente, però, non ci preoccupava di stimarne il reale valore e di compararlo con l’ammontare dei debiti esposti e/o occultati.
Si è constatato l’affiorare, nelle relazioni degli organi tecnici di alcune banche, di timidi dubbi e di perplessità.
Non si è mai, però, riscontrato un adeguato approfondimento critico dei dati di bilancio e mai si è rinvenuta una rielaborazione eseguita sulla base degli indici tecnici, finalizzata a far emergere le reali condizioni economiche e finanziarie della Federconsorzi.
D'altra parte, a giustificazione del loro operato, le banche non avrebbero potuto invocare, sul piano tecnico, la circostanza che la Federconsorzi presentasse bilanci criptici e non veridici.
Come si è esposto, esse disponevano degli strumenti tecnici che avrebbero consentito di cogliere il reale stato dell’impresa, va piuttosto osservato che n
on è parso che fosse per loro decisivo conoscerlo.Nessuna delle banche ha comunque affermato che la comune politica di non garantire i crediti fosse motivata da presunte buone condizioni economiche e finanziarie della Federconsorzi.
La Commissione ha così, maturato il documentato convincimento che le analisi, funzionali alla concessione ed ai rinnovi del crediti, furono condotte in maniera del tutto insufficiente, quasi in forma di un mero rituale d’obbligo, come se non fosse neppure da dubitarsi che la Federconsorzi, indipendentemente dall’andamento dell’impresa, dovesse godere degli affidamenti che chiedeva, senza nessun’altra garanzia oltre a quella del suo stesso nome.
La principale preoccupazione che traspare, infatti, con chiarezza, da tutti i documenti acquisiti non era costituita dall’affidabilità, ma dalla rilevanza del cliente e, quindi, dall’entità e dalla remuneratività dei flussi del lavoro che la Fedit poteva assicurare.
Nessuna banca, nessun operatore intendeva rimanere fuori dal giro Federconsorzi. Non si badava, quindi, ad acquisire garanzie ma ad acquisire o a non perdere l’ottimo cliente.
A riprova della natura rituale delle analisi condotte dagli istituti va osservato che, anche quando, eccezionalmente, le valutazioni tecniche assumevano un contenuto allarmante, nulla mutava.
Ed invero, negli atti della Cariplo si legge: "(…) Nel contesto delle crescenti difficoltà dei Consorzi Agrari e della gestione ancora negativa della controllata Fedital, la Federconsorzi ha chiuso l’esercizio ’89 formalmente in pareggio ma sostanzialmente invece con un - forte disavanzo - che è stato ripianato con utilizzo fondi vari ed altri marchingegni che quantomeno suscitano perplessità (…)".
La Cariplo non modificò la sua linea e, anzi, dimostrò massima disponibilità e fiducia nei confronti della Federconsorzi e della sua nuova gestione.
Le banche agirono, dunque, improvvidamente, non tutelando adeguatamente i loro azionisti pubblici e privati. Non
levarono allarmi o moniti, che avrebbero costretto amministratori e politici ad affrontare tempestivamente il problema dell’indebitamento consentendo soluzioni meno dannose e traumatiche di quella che maturò il 17 maggio 1991.1.3
La posizione delle banche creditrici italiane sull’assenza di garanzie a presidio degli affidamenti concessi alla FederconsorziNel presente paragrafo, si esporranno sinteticamente le risultanze delle indicazioni specificamente fornite dalle banche sulle ragioni per le quali non ritennero di presidiare i loro crediti nei confronti della Fedit con garanzie e si riporteranno alcuni elementi significativi, dedotti dalla documentazione acquisita relativa agli affidamenti.
I rapporti con Federconsorzi furono avviati nel 1989 e furono oggetto di modesta movimentazione.
A garanzia delle linee di credito concesse non furono acquisite garanzie accessorie.
La Carige ha riferito che ciò avvenne "(…) per uniformità con il comportamento seguito in precedenza dalle altre banche finanziatrici" appellandosi, quindi, a null’altro che alla prassi.
Le note dell’area crediti speciali poste a base dell’istruttoria non denotano traccia di analisi tecniche.
L’istituto intrattenne rapporti con la Federconsorzi dal giugno del 1984. Dalla relazione della Banca sulla costituzione ed evoluzione del rapporto creditizio si rileva che "(…) il parere favorevole si fonda su valutazioni positive in merito a: controparte pubblica (…) presenza attiva nella ricerca applicata e nella partecipazione / costituzione di nuove imprese (partecipazioni iscritte in bilancio per 62 miliardi) - bilanci 81/83 che evidenziano discreta liquidità e ottima patrimonializzazione, con indebitamento elevato ma inferiore al settore ed ai singoli consorzi; la redditività operativa negativa viene motivata dalle finalità "cooperative" dell’azienda che precludono il conseguimento di margini su commercializzazione; il conto economico chiude in utile con il concorso di redditi finanziari consistenti – trend di fatturato positivo in particolare per sementi e mangimi (…) elevato indebitamento sul sistema (88% del fatturato di cui garantito per l’11%) ma con utilizzi contenuti al 53 % - concessione recente di nuovi affidamenti per 230 miliardi circa da BNL e da Caisse Nationale de Credit Agricole per 76 miliardi".
A fronte del considerevole fido accordato non fu richiesta nessuna garanzia.
A seguito di successivi riesami della posizione Federconsorzi, nel corso del rapporto, vennero evidenziati in qualche caso elementi di valutazione anche negativi.
Non fu però adottato nessun provvedimento di restrizione degli affidamenti ma, al contrario, fu allargato il fido sempre in assenza di garanzie.
In particolare si legge nella documentazione acquisita: "(…) Il riesame ad agosto ’88 esamina il bilancio ’87, da cui si rileva un peggioramento della situazione con una non più sufficiente copertura delle immobilizzazioni da parte del capitale permanente, un forte incremento dell’indebitamento e riduzione della liquidità; il fatturato è comunque in ripresa e l’utile finale consegue da proventi finanziari e plusvalenze; la redditività è sempre negativa ed i margini si deteriorano a causa della riduzione registrata dai prezzi dei prodotti agricoli (da notizie di stampa si registrano situazioni deludenti e preoccupazioni sull’indebitamento dei consorzi); (…) con delibera del Comitato del 26/3/90 viene erogato un finanziamento in valuta di 5 miliardi, scadenza 10/10/90, con parere favorevole espresso in considerazione della durata e della destinazione del finanziamento (importazione di bovini da parte di alcuni consorziati)".
Nella nota esplicativa trasmessa dall'istituto di commento si legge: "(…) Dall’esame dell’evoluzione del rapporto creditizio appare chiaro come all’epoca la Banca nutrisse aspettative positive in merito alle capacità esdebitative della Fedit, tenuto conto da un lato della ripresa registrata nel Bilancio ’88 accompagnata da prospettive di sviluppo favorevoli e dall’altro dal tipo di controparte rappresentato da una figura istituzionale pubblica che non ha fatto ritenere necessaria l’acquisizione di garanzie a supporto del credito, nonché in considerazione della consistenza e regolarità dell’operatività appoggiata".
Osserva in proposito la Commissione che il bilancio 1988 non poteva indicare un’inesistente ripresa.
La banca intrattenne con la Federconsorzi, a far data dal 1947, innumerevoli rapporti. Le motivazioni per le quali la banca non chiese garanzie sono state così esposte dall'istituto: "(…) il rapporto fiduciario con tale contropartita ( la Federconsorzi – n.d.r.) si presentava quale relazione di elevato standing per tutto il ceto bancario, sia per la rilevante ampiezza del fatturato, sia per la consistente corrente dei flussi di lavoro utile, anche indotto, che potevano essere acquisiti, costituendo un preciso punto di riferimento nell’ambito dell’intero settore agricolo ed agroindustriale (…). Sin dall’origine delle operazioni si confidò sul fatto che i finanziamenti bancari fossero assistiti direttamente dalla garanzia dello Stato a favore delle banche (…) il perseguimento da parte della "Federconsorzi" di finalità di pubblico interesse nonché il quadro operativo generale comportante un’aspettativa di sorveglianza da parte dello Stato, hanno indubbiamente avuto riflessi sotto il profilo della valutazione del merito creditizio della relazione fiduciaria".
La Banca ha riferito che: "(…) dall’esame dei libri fidi e della documentazione rinvenuta è emerso che gli affidamenti concessi alla Federconsorzi non sono stati mai assistiti da garanzia di terzi. Dalla stessa documentazione non è dato rilevare quali siano state le motivazioni che all’epoca indussero la Banca a concedere le facilitazioni in assenza di garanzie".
I rapporti tra la Banca e la Federconsorzi risalgono al 1971.
L'istituto ha riferito che "(…) non esistono garanzie a favore di questo Istituto, nell’interesse della Federazione italiana dei consorzi agrari, stanti l’ingente patrimonializzazione e la generalizzata indisponibilità di Fedit a rilasciarle al sistema".
La banca ha motivato la mancata acquisizione di garanzie assumendo che: "(…) la Federconsorzi era equiparata ad ente pubblico e pertanto le tre Aziende Bancarie confluite nella Banca di Roma non avevano ritenuto necessaria l’acquisizione di garanzie".
In merito alle ragioni della mancata acquisizione di garanzie si legge nella nota della Banca "(…) non si è ritenuto di richiedere garanzie a sostegno degli affidamenti concessi. Si trattava, infatti, di controparte già in relazione con la maggioranza del sistema bancario per la cui acquisizione si rendeva opportuno da parte delle banche non ancora in rapporto praticare condizioni vantaggiose e competitive al fine di ottenere la canalizzazione di operatività".
In merito all’esistenza, natura ed entità delle garanzie acquisite la Banca Carime ha comunicato "(…) le linee di credito ordinarie non erano assistite da alcuna garanzia trattandosi di affidamenti in prevalenza strutturati su forme tecniche autoliquidabili, validamente supportate dai crediti vantati dalla Fedit".
Nella nota della banca, in merito alle garanzie si legge: "(…) posso affermare che i tre Istituti ritenessero Federconsorzi controparte solida ed affidabile in proprio, tant’è che i rapporti sono frutto di una azione di sviluppo (…)" .
La Federconsorzi deteneva il 13 per cento circa del capitale sociale della Bna.
Nella relazione trasmessa in merito alle garanzie si legge: "(…) la natura delle linee di credito concesse alla Federconsorzi, di per sé, escludeva l’acquisizione di ulteriori garanzie che non fossero la solidità dell’Ente e la sua configurazione giuridica sostanzialmente pubblica".
Molteplici e di rilevante importo furono i rapporti intercorsi tra l’istituto in esame e la Federconsorzi.
Le motivazioni poste a base delle delibere di affidamento fanno tutte indistintamente riferimento al ruolo svolto dalla Fedit nel settore agricolo in campo nazionale ed alla sua natura di organo "statale".
I rapporti ebbero inizio nell’anno 1988 ed ebbero contenuto minore.
Non furono acquisite garanzie.
Il rapporto ebbe inizio nell’anno 1989 con la Banca popolare abruzzese marchigiana, divenuta successivamente Banca popolare dell’Adriatico.
Dalla documentazione richiesta si evince che nessuna garanzia fu acquisita in merito alle operazioni di affidamento.
La Federconsorzi fu affidata per la prima volta nell’ottobre del 1986. Nessun affidamento fu assistito da garanzie.
Nessun affidamento fu assistito da garanzie.
L’istituto, nato dalla fusione della Banca popolare di Bergamo e del Credito Varesino, ebbe con la Federconsorzi rapporti di scarso rilievo.
Alla data del commissariamento la posizione creditoria di tutti e tre gli istituti esaminati era globalmente pari a 5,5 miliardi, privi di garanzie accessorie.
I rapporti con la Federconsorzi ebbero inizio nell’anno 1987, con la concessione delle seguenti linee di credito: scoperto di conto corrente e castelletto per sconto o accredito salvo buon fine di portafoglio commerciale.
L’assenza di garanzie sussidiarie sugli affidamenti concessi è così motivata dalla banca: "il n.s. Istituto ha concesso linee di credito nel corso del 1989 senza garanzie, peraltro non presenti sul sistema per analoghe tipologie di credito, nella convinzione che l’attività di Fedit ricoprisse un ruolo d’interesse pubblico salvaguardato dallo Stato".
L’Istituto ebbe rapporti con la Federconsorzi sin dal 1982.
Non risultano essere mai state acquisite garanzie.
Nella relazione dell'istituto si legge: "(…) gli assecondamenti relativi alla gestione statale olio di semi e semi oleosi importati e le operazioni connesse alle campagne ammassi obbligatori grano e cereali minori sono stati concessi a valere sulla garanzia statale del loro ripianamento (…). Altri assecondamenti concessi alla Fedit nel periodo considerato sono stati concessi in via fiduciaria, sulla base delle risultanze di bilancio (…)".
Nessuna garanzia.
L’assenza di garanzie è stata così giustificata: "rapporto di vecchia data, ampiamente sperimentato e con andamento regolare e corretto; nell’importanza del Gruppo (V gruppo alimentare in Europa); per la natura degli affidamenti (autoliquidabili) per la circostanza che uno degli Organi Vigilanti era il Ministero dell’Agricoltura e Foreste (…)".
La Federconsorzi godette, presso l’istituto in esame, di linee di credito cosiddetto "finanziamento ammassi" sia in forma di apertura di credito in conto corrente sia in forma di prestito cambiario nonché di linee di credito in forma di anticipazioni su effetti salvo buon fine; nessuna delle linee di credito era presidiata da garanzie reali o personali.
Le motivazioni poste a sostegno degli affidamenti sono sintetizzate in una nota interna all’istituto del 14 dicembre 1988, nella quale si legge: "il bilancio Federconsorzi è di non facile lettura e la situazione finanziaria influenzata da ritardi nell’incasso dei crediti verso lo Stato, tuttavia la ns. tranquillità di rischio si basa essenzialmente sul compito svolto dalla stessa, che riteniamo insostituibile e paragonabile a quello di in vero e proprio ente governativo (…)".
L’istituto ebbe rapporti con la Federconsorzi sin dal 1982, con l’accensione di conti correnti di gestione relativi alle campagne ammassi obbligatori per le annualità 1962-1963 e 1963-1964.
La documentazione trasmessa dalla banca in esame ha riguardato unicamente il Banco di Perugia, istituto incorporato dalla Banca Toscana spa in data 11 ottobre 1991.
L’assenza di garanzie specifiche in ordine alla concessione dei fidi deriva "(…) dall’ingente patrimonio della cliente".
I rapporti tra la banca in esame e la Federconsorzi furono molteplici.
Nelle relazioni tecniche in calce alle singole delibere di affidamento, in merito alle motivazioni poste a base delle stesse per la formulazione di parere positivo, si rinviene la seguente considerazione, più volte ripetuta: "considerata l’importanza rivestita dalla cliente in campo nazionale, nonché i compiti istituzionalmente attribuiti alla Federconsorzi a sostegno dell’economia agricola e che, a tal fine, affianca l’opera dei Consorzi Agrari, soci – ope legis – della stessa (…)".
In merito alle garanzie, l’istituto ha precisato che non venivano acquisite in modo particolare per i finanziamenti di campagna, in relazione alle positive risultanze degli annuali studi di revisione e tenuto conto della correttezza e regolarità pluridecennale dei rapporti intrattenuti.
In merito alla mancanza di garanzie la banca ha scritto "(…) dalla regolarità di andamento del rapporto nel corso degli anni, nonché infine dalla generica rispondenza comunque costituita dal patrimonio della Federconsorzi".
Il rapporto tra la banca in esame e la Federconsorzi può essere suddiviso nei seguenti raggruppamenti:
Le linee di credito di cui al punto a) fecero registrare un incremento da £. 9 miliardi del 1982 a ben £. 110 miliardi del 1989.
Il maggiore incremento interessò lo smobilizzo del portafoglio crediti sia attraverso l’apertura di credito contro cessione in garanzia degli effetti (+ 44 miliardi) sia attraverso lo sconto ex legge 28 novembre 1965, n. 1329, cosiddetta legge Sabatini (+ 30 miliardi).
Gli affidamenti concessi per smobilizzo crediti furono garantiti da firma dei trattatari; i restanti fidi di credito ordinario non furono assistiti da specifiche garanzie.
I dati comunicati riguardano l’azienda bancaria Cariplo, la sezione di credito agrario, l’Istituto bancario italiano, la Cassa di risparmio di Calabria e Lucania (Carical).
Anche nel caso in esame ed in ordine alle garanzie si legge: "gli affidamenti accordati alla Fedit erano senza specifica garanzia, con l’eccezione delle aperture di credito concesse a fronte di ammassi volontari i cui utilizzi erano assistiti da privilegio sulle sementi e sulle somme ricavate dalla vendita ai sensi della legge 1297 del 20/11/51".
La nota della banca così recita: "la Cassa riteneva, così come la totalità delle banche italiane e straniere (è ben nota la "querelle" in proposito sollevata sia in sede ABI sia da queste ultime), che la Federazione dei Consorzi Agrari fosse un’entità pubblica per la quale avrebbe – all’occorrenza – risposto lo Stato Italiano".
Dalla relazione agli atti si legge: "(…) Preme precisare che i motivi che hanno portato gli Organi deliberanti di questa Banca ad affidare la Federazione italiana dei consorzi agrari sono riconducibili, oltre alla natura pubblica o semipubblica del consorzio stesso, alla bontà dei dati contabili esibiti in quel periodo ed al consistente patrimonio immobiliare intestato (…) al momento della concessione delle linee di credito gli Organi deliberanti non avevano alcun dubbio in merito al positivo rientro degli affidamenti concessi (…) queste motivazioni trovavano conforto anche negli affidamenti accordati nel periodo da altri Istituti facenti parte del sistema creditizio".
Il rapporto con la Federconsorzi ebbe inizio nell’anno 1982 e, fino al secondo semestre dell’anno 1990, il credito fu rappresentato esclusivamente da ammassi volontari e obbligatori e da campagne di commercializzazione.
In merito alla mancanza di garanzie accessorie si legge nella relazione trasmessa dalla banca: "la posizione è stata ritenuta sicura sotto il profilo del rischio in considerazione dell’importanza della Federazione nel comparto agroalimentare in campo nazionale".
La posizione Fedit non è mai stata assistita da alcun tipo di garanzia, né reale né personale.
In merito alle garanzie nella relazione trasmessa dalla banca si legge "(…) Mentre per le linee di credito di tipo ordinario (apercredito in conto corrente e castelletto sconto) non erano previste forme di garanzie speciali, i finanziamenti agli ammassi erano supportati dagli specifici privilegi agrari disciplinati dalla legge. La mancata acquisizione di garanzie aggiuntive a fronte delle facilitazioni creditizie di tipo ordinario, era verosimilmente da collegare alla natura autoliquidante della forma tecnica prevalente (castelletto), avute per di più presenti le coobbligazioni cambiarie assunte dai vari Consorzi con l’emissione dei titoli scontati".
Fino all’anno 1982 le linee di credito concesse alla Federconsorzi ebbero la forma di "conti correnti temporanei" per il regolamento delle operazioni di finanziamento degli ammassi obbligatori e volontari effettuate sotto il coordinamento (operazioni in pool) dell’Istituto regionale di credito agrario Emilia Romagna di Bologna.
In ordine alle garanzie, nella relazione dell’istituto si legge: "i disavanzi delle gestioni afferenti alle campagne di ammasso obbligatorio, commercializzazione ed importazione di prodotti agricoli avevano natura di - debito di Stato – e come tale non richiedevano ulteriori garanzie".
L’istituto in esame (ex Banca d’America e d’Italia) intrattenne con la Federconsorzi numerosi rapporti.
La mancanza di garanzie accessorie è così spiegata: "il rapporto Fedit non era assistito da garanzie personali e/o reali, considerato il rischio attenuato insito in questa relazione, riconducibile alla tipologia in gran parte – autoliquidante – delle linee di credito ed al conseguente frazionamento del rischio a carico di soggetti terzi".
Le note rilevate a margine delle delibere di affidamento fanno riferimento al ruolo della Federconsorzi nella economia nazionale, all’evidente supporto prestato da tutto il sistema bancario italiano ed alla notevole redditività del rapporto.
Nella delibera del Comitato esecutivo dell’11 luglio 1988, in merito al parere favorevole espresso sull’affidamento, testualmente si legge: "quanto sopra nonostante il permanere di punti negativi, già evidenziati in passato, quali la situazione precaria di alcuni consorzi agrari (notizie di stampa riportate dalla nostra Sede cifrano a Lit.640 mil. l’esposizione Fedit), la gestione commerciale della Fedit, che risente, nonostante i programmi di ristrutturazione, della antica impostazione piuttosto politica che manageriale dell’attività produttiva, per finire la scarsa disponibilità di informazioni commisurate, come quantità e qualità, alle dimensioni del Gruppo e del nostro rischio. Sotto il profilo del controllo del rischio, e tenuto conto dei punti negativi sopra elencati, la nostra Sede ritiene di potersi basare, in mancanza di meglio, sulla reattività della cliente a richieste di rientro (…)".
Nella relazione trasmessa, la banca ha evidenziato che il rapporto di credito si sviluppò in una logica di accordato/utilizzato che non dava adito ad allarmismi.
Soltanto nell’anno 1988/89 vi fu un utilizzo pieno delle linee di credito.
Quanto alle garanzie: "(…) la linea di credito non era assistita da alcuna garanzia trattandosi di affidamento a breve termine, valido fino a revoca".
Nella relazione trasmessa dalla banca si legge: "(…) la nostra banca ha sempre considerato il rischio di credito verso Fedit, come un rischio verso il settore pubblico italiano per le seguenti ragioni:
Il giudizio globale, posto alla base delle concessioni degli affidamenti da parte della banca si rinviene nella deliberazione del Comitato esecutivo del 9 marzo 1989 nella quale si legge: "(…) appare evidente che la Federconsorzi è una realtà economica molto importante in Italia in grado di indirizzare e condizionare l’intero settore agrario (…) l’ampia fiducia espressa dal sistema bancario che affida complessivamente l’esaminata per circa £.4.000/mld (…) la possibilità di entrare in rapporti d’affari con un primario gruppo (…)".
La banca non ha trasmesso le informazioni richieste dalla Commissione, necessarie per poter formulare adeguate valutazioni di merito.
La banca non ha trasmesso le informazioni richieste dalla Commissione, necessarie per poter formulare adeguate valutazioni di merito.
Il rapporto fiduciario con la Federconsorzi risulta iniziato nel gennaio 1974, ha avuto andamento sostanzialmente regolare e caratterizzato da periodiche oscillazioni nell’utilizzo delle linee di credito.
Non risultano acquisite garanzie a fronte degli affidamenti concessi.
Le note introduttive alle delibere di affidamento, pur facendo riferimento ad una situazione non rosea sotto il profilo dei risultati: "(…) anche per il 1989 il rapporto costi/ricavi è risultato deludente (…) purtroppo anche nel 1989 non si sono verificate evoluzioni significative (…) il reale problema della società scaturisce però dall’esame della situazione patrimoniale il cui dato più significativo è rappresentato dalla elevatissima esposizione verso il sistema creditizio a breve, pari ad oltre 2.000 mld (…)" si concludono con un parere favorevole alla concessione delle linee di credito, in relazione al ruolo svolto dalla Federconsorzi nel campo agricolo nazionale.
La Federconsorzi intrattenne rapporti con l’istituto a far data dal 1986.
Nella relazione agli atti in merito alla costituzione ed evoluzione del rapporto creditizio, la banca ha affrontato la questione dell’effettiva natura giuridica della Federconsorzi, scrivendo che: "(…) benché la sua forma costitutiva fosse all’evidenza privatistica – in quanto costituita quale società cooperativa a responsabilità limitata – non poteva essere ignorata la circostanza che alla medesima fosse sicuramente attribuibile una rilevanza strategica di natura pubblica (…) i Consorzi e la Federazione debbono dare comunicazione al Ministero delle proposte di modifiche statutarie, dei bilanci, delle deliberazioni dei Consigli, dei Comitati e delle assemblee (…)" con il risultato che il loro operato era di fatto sottoposto al "controllo statale".
Nessuna garanzia fu richiesta a sostegno dei fidi concessi.
1.4 Il ruolo "pubblico" della Federconsorzi
Nessuna delle banche interpellate ha rivendicato l’adeguatezza delle proprie determinazioni sul merito creditizio intrinseco della Federconsorzi.
Esso non ebbe, quindi, come già rilevato, un ruolo decisivo nell’erogazione dei crediti.
Le banche, come si è esposto, hanno coralmente affermato che finanziarono senza garanzie la Federconsorzi, ritenendo che essa espletasse una funzione pubblicistica e confidando, quindi, nel sostegno dello Stato, garanzia implicita che non richiedeva altre, più concrete garanzie.
E’ stato, in tal modo, ribadito un punto di vista che, all’epoca del commissariamento, fu sostenuto pubblicamente, con grande virulenza, dalle sole banche estere.
La natura giuridica della Federconsorzi era, infatti, così chiaramente privatistica, da non consentire di poter contare, ma solo di poter sperare, nell’intervento dello Stato e, quindi, non abilitava nessuna pretesa giuridica.
In proposito, sembra opportuno riprodurre il testo di una sorta di memorandum scritto all’indomani del commissariamento della Fedit da un dirigente bancario italiano, nel quale sembra di poter cogliere l’espressione, senza riserve, del punto di vista degli operatori.
Scriveva, il 23 maggio 1991, Gian Marco Petrelli, alla guida della filiale milanese della Barclays Bank di Milano, al dottor Felice Gianani, direttore generale della Associazione bancaria italiana (ABI): "La Federconsorzi pur non essendo strettamente un ente pubblico, si è di fatto, comportata come tale.
L'attività di sostegno degli agricoltori e dei prezzi agricoli è stata condotta come se la Federconsorzi avesse in effetti il ruolo di ente di pubblica utilità.
Gli stretti legami politici intrattenuti durante tutta la propria vita aziendale, hanno portato all'elezione in Parlamento di uomini dell'organizzazione e, in varie occasioni, alla designazione dei Ministri dell'Agricoltura. La commistione di Federconsorzi con "il palazzo" e con lo Stato e' innegabile.
(…) La comunità bancaria internazionale ha sempre considerato la Federconsorzi come un ente pubblico italiano; né la Federconsorzi né il Governo hanno fatto alcunché, per correggere detta impressione. In pratica la Federconsorzi e l’AIMA, sono state considerate i principali enti pubblici italiani preposti al sostegno dell'agricoltura.
Lo stesso processo seguito per il commissariamento si è svolto con modalità (convocazione dei creditori fatta dal Ministro dell'Agricoltura presso il Ministero, progetto di piano finanziario prospettato direttamente dal Ministro, ecc.) più appropriate a quanto avviene negli enti pubblici che nelle imprese private.
La precipitosa decisione del Ministro dell'Agricoltura di commissariare la Federconsorzi, per i tempi e le circostanze in cui è stata attuata, sembra inquadrarsi nella manovra governativa per ridurre o limitare il disavanzo pubblico, con ciò implicitamente confermando la natura di ente pubblico di Federconsorzi.
(…) Il comunicato stampa afferma che le proposte per definire le posizioni debitorie e rilanciare l'attività di Federconsorzi sono del Governo, con ciò confermando gli intendimenti di politica economica generale che si vogliono perseguire e la natura di Federconsorzi quale strumento governativo per l'attuazione di tale politica.
(...) La Federconsorzi può anche essere stata mal gestita, tuttavia nei fatti ha sostenuto il mondo agricolo italiano con il beneplacito del Governo per vari decenni. Che in queste attività aventi finalità pubbliche il profitto e l'equilibrio dei conti non fossero la priorità essenziale di Federconsorzi era da molti anni noto ed accettato dal Governo, che ha sempre avuto a disposizione i bilanci della Federconsorzi.
(…) L’acquiescenza del Governo ai risultati economico finanziari della Federconsorzi conferma la pratica natura di ente pubblico della Federconsorzi, individua una specifica responsabilità del Governo per non essere intervenuto molti anni prima, con ciò traendo in inganno e danneggiando i creditori.
(…) Il caso Federconsorzi è strettamente collegato alla lotta politica fra partiti di Governo e non.
(…) Nel caso di insolvenza di Federconsorzi, i creditori danneggiati dovrebbero ripetere le somme da tutti coloro che hanno tratto beneficio dalla Federconsorzi stessa con ciò contribuendo all'insolvenza della medesima. Ciò significa perseguire gli agricoltori italiani, chi ha venduto, a prezzi superiori di quelli europei, il latte e la frutta a Polenghi e Massalombarda; chi ha ricevuto credito a condizioni favorevoli dai consorzi agrari per l'acquisto di concimi, sementi e mezzi meccanici; chi ha ottenuto prezzi di favore su acquisti, sull’ammasso di prodotti agricoli, sulle coperture assicurative, ecc. (…)".
Osserva la Commissione che in effetti la Federconsorzi aveva svolto a lungo i compiti tipici di una agenzia governativa ed aveva avuto grande rilievo anche nell'assetto strutturale dell'agricoltura italiana.
Ciò è vero però fino a quando è durata la stagione degli ammassi e fino a quando il centro decisionale dalla politica agricola non si è spostato da Roma a Bruxelles.
Ma da moltissimi anni prima del commissariamento la Federconsorzi aveva cessato di essere il braccio esecutivo della politica degli ammassi.
Essa non svolgeva più nessuna funzione pubblicistica.
Ciò era ben noto alle banche che praticavano alla Federconsorzi un credito di natura esclusivamente commerciale.
Non va, tuttavia, sottaciuto che in passato v’erano stati interventi dello Stato in precedenti casi di crisi di imprese di rilievo nazionale.
Inoltre la presenza nella Federconsorzi delle associazioni professionali della Coldiretti e della Confagricoltura e la contiguità della Coldiretti al maggior partito italiano dell’epoca, la Democrazia cristiana, potevano abilitare il ceto bancario a ritenere esistente un’implicita copertura politica.
Se ne dedurrebbe un ulteriore profilo di quella nefasta sudditanza del ceto bancario dell’epoca non alle leggi dell’economia ma a quelle della politica.
2. La reazione delle banche italiane ed estere al commissariamento
Il commissariamento della Federconsorzi colse di sorpresa ed impreparato l'intero ceto bancario nazionale ed estero.
Gli istituti di credito italiani, per le ragioni esposte nel paragrafo precedente, o non si preoccupavano delle sorti della Federconsorzi o non avevano maturato piena consapevolezza della reale e drammatica situazione economico-finanziaria.
Inoltre, un provvedimento come quello adottato dal ministro Goria era, come si è già detto, del tutto imprevisto a quel tempo, sulla base dell’esperienza di casi analoghi.
Dichiarato il commissariamento, le banche italiane ed estere venivano a trovarsi in una situazione molto difficile.
Scoprivano tutte o fingevano di scoprire "ufficialmente", che un loro grande debitore era in un persistente "stato di squilibrio economico e finanziario", e venivano poste di fronte alla prospettiva di perdere in tutto in parte capitali ed interessi.
Come se non bastasse veniva loro prospettata la fine del sistema federconsortile, sul quale avevano tanto lucrato e sul quale continuavano a lucrare, e veniva loro chiesto di rischiare ulteriori capitali in una progettata, e fino al giorno prima insospettata, ipotesi di "Fedit 2".
Le banche italiane rimasero attonite di fronte al commissariamento ed alla richiesta di sacrifici che il Governo loro chiedeva, come dimostrano i verbali delle riunioni tenutesi preso l’Associazione bancaria italiana. I dirigenti delle banche erano tra l’incredulo e lo stupefatto, come si ricava dalle annotazioni contenute nelle agende di uno dei primi commissari governativi della Fedit, il dottor Cigliana.
Le banche estere reagirono con inaudita violenza, giungendo a minacciare l'ostracismo del mercato internazionale alle istituzioni pubbliche e para-pubbliche italiane.
Esse erano convinte che lo Stato italiano dovesse far fronte ai debiti della Federconsorzi come se si trattasse di debiti propri, rivendicando una sorta di affidamento internazionale privilegiato che doveva - secondo le loro aspettative - consentire loro di essere pagate integralmente.
La fibrillazione delle banche italiane e di quelle estere era acuita dal fatto che la crisi delle Federconsorzi significava anche il venir meno della garanzia, sempre assicurata dalla Fedit, del pagamento dei debiti contratti dai consorzi agrari.
La posizione delle banche estere appariva la più complessa e ricca di connotazioni politiche e prassi finanziarie internazionali.
A crisi conclamata, di fronte alla richiesta del ministro dell’agricoltura, onorevole Goria, che, come meglio si vedrà nei capitoli sesto e settimo, chiedeva alle banche di rinunciare ad una parte degli interessi e di concorrere al rilancio del sistema, le banche estere chiesero, invece di essere garantite direttamente dal Governo italiano, quanto ai crediti verso la Fedit, e dalla Banca del Tesoro, la Banca nazionale del lavoro, quanto ai crediti verso Agrifactoring.
I loro argomenti non avevano valenza giuridica, in quanto la determinazione dell’identità giuridica del contraente costituisce un elemento preliminare ed elementare nell’istruttoria creditizia.
Era pertanto inconcepibile, per banche operanti sul mercato internazionale, non porsi la questione della natura giuridica della Federconsorzi. Ed infatti, esse avevano stipulato contratti, esaminati dalla Commissione, all’interno dei quali la Federconsorzi era chiaramente indicata come un soggetto privato.
Il punto di vista delle banche estere è stato riferito alla Commissione dal rappresentante dell’Associazione italiana fra le banche estere, dottor Guido Rosa, il 27 ottobre 1999.
Il dottor Rosa, ricordato che esistevano due forme di finanziamenti, uno eseguito in pool, e cioè sotto forma di "prestiti sindacati", e l’altro, posto in essere dalle filiali italiane, di scoperti di conto che si rinnovavano di anno in anno, ha affermato: "(…) la Sumitomo e la Mitsubishi erano le banche capofila dei due prestiti sindacati da Londra".
(…) I crediti non erano assistiti da garanzie (…). La ragione è che nell'analisi di queste banche - giusta o sbagliata che fosse - la Federconsorzi veniva considerata un "rischio pubblico" e quindi, in caso di insolvenza, si contava indirettamente sulla responsabilità dello Stato.
(…) La Federconsorzi era vista dalla comunità finanziaria internazionale come un ente pubblico perché svolgeva un ruolo pubblico nell'ambito del settore agricolo italiano, quindi si supponeva che, comunque, ci sarebbe stato l'appoggio dello Stato".
Il dottor Rosa ha, poi, evidenziato quello che alla Commissione sembra un aspetto di notevole rilevanza per la comprensione dell’evoluzione della vicenda Federconsorzi, costituito dal collegamento tra il debito della Federconsorzi e quello di Agrifactoring, che poneva gravi problemi alla credibilità e, quindi, allo standing della Banca nazionale del lavoro, che era, nello stesso tempo, creditrice importante della Federconsorzi e dell’Agrifactoring e socia di quest’ultima.
Egli ha infatti sottolineato che "(…) uno scalpore maggiore (…) lo suscitò il caso Agrifactoring in quanto, (…) non si poteva ammettere che una società di questo genere fosse lasciata cadere (…).
Non esistevano fideiussioni, ma (…) le banche straniere facevano affidamento sulla struttura dell'azionariato della società. Il 75 per cento del capitale di Agrifactoring era posseduto dal sistema bancario italiano e la principale banca azionista era la BNL. Ciò faceva sì che agli occhi delle banche straniere vi fosse un coinvolgimento del sistema bancario e soprattutto della BNL che (…) allora era la banca del Ministero del tesoro".
Va rammentato che per i prestiti internazionali in favore degli enti pubblici italiani, vigeva la clausola cosiddetta di cross default che prevedeva che, se il prestito ad un ente avesse fatto default e cioè non fosse stato ripagato, le banche creditrici avrebbero avuto il diritto di chiedere il rimborso anticipato dei prestiti concessi anche agli altri enti pubblici italiani.
Secondo quando dichiarato dal dottor Rosa: "(…) Nel caso di Federconsorzi - il cross default n.d.r. - era stato usato come minaccia, ma oltre al cross default si diceva: attenzione, perché comunque sia il sistema pubblico italiano avrà sempre bisogno di fondi sui mercati finanziari internazionali e, se voi non ripagate Federconsorzi, la comunità finanziaria internazionale ne terrà conto. Ma fu una ritorsione di pressione, di parole (…).
Certamente però questa ritorsione fu abbastanza forte nel caso di Agrifactoring perché molte banche straniere decisero, almeno temporaneamente, di chiudere le linee di credito alla BNL.
(…) Le banche straniere fecero un'enorme pressione sulla BNL e sul sistema bancario italiano.
(…) Ritenevano infatti che nel sistema bancario mondiale non si fosse mai verificato che alcune banche lasciassero cadere una propria società, anche senza aver concesso la fideiussione. Era una questione deontologica, tanto più che la BNL era la banca del Ministero del Tesoro; ciò rendeva il tutto ancora più inammissibile. Quindi, fu esercitata una forte pressione sulla BNL affinché si assumesse la responsabilità del pagamento di tutti i crediti".
La soluzione del problema fu la seguente, sempre nella ricostruzione del presidente dell’AIBE: "(…) Poi queste banche azioniste, BNL, Banco di Santo Spirito e le altre, accettarono di postergare i loro crediti in favore degli altri creditori, anche perché loro stesse erano finanziatrici di Agrifactoring, e ciò fu considerato un primo passo verso la riconciliazione del sistema bancario internazionale nei confronti della BNL.
(…) Tutto il sistema delle banche internazionali chiese che le banche italiane si assumessero l'onere di rimborsare i crediti, al punto che molte banche estere avevano unilateralmente interrotto i rapporti con la BNL arrivando perfino a sospendere certi crediti. Una volta che la BNL e le altre banche accettarono e avviata la procedura si ristabilirono rapporti di lavoro corretti.
(…) Possiamo affermare che, da un lato, c'è stata una pressione nei confronti dello Stato italiano per quanto riguarda la Fedit, dall'altro, c'è stata una pressione su BNL per quanto riguarda Agrifactoring".
Vi fu, dunque, una duplice pressione, da un lato, nei confronti dello Stato italiano per quanto riguarda la Fedit, dall'altro, sulla Banca nazionale del lavoro per la vicenda Agrifactoring.
A giudizio della Commissione le banche estere riflettevano una opinione del sistema bancario italiano. Pur conoscendo bene la natura di privata cooperativa della Federconsorzi, sulla base del ruolo svolto da essa nel settore agricolo, del controllo pubblico cui era soggetta e del legame tra la Fedit ed i Ministri dell’agricoltura, chiedevano una privilegiata garanzia governativa, che aveva un carattere esclusivamente politico ed era palesemente e gravemente lesiva del principio di parità tra i creditori.
Negli scritti delle banche giapponesi indirizzati al Governo si minacciava esplicitamente una ritorsione al mancato pagamento da parte dello Stato dei debiti Fedit, sotto forma di chiusura alle richieste di credito di enti pubblici italiani, da parte dei mercati internazionali.
La debolezza strutturale della economia italiana del tempo rendeva più temibili le minacce.
Il ministro Goria non si piegò né poteva piegarsi alla ingiusta richiesta. Forti furono le preoccupazioni della Banca d'Italia che nulla di diverso, però, poteva e doveva fare.
Fu il sistema bancario italiano, come si vedrà di seguito, a corrispondere, in parte, alle richieste delle banche estere privilegiandole, con notevole sacrificio, nel riparto Agrifactoring.
3. Il ruolo della Banca d’Italia
Come è stato evidenziato nel capitolo precedente, il credito erogato complessivamente alla Federconsorzi, alle società da questa controllate ed ai consorzi agrari era pari, alla data del 31 marzo 1991, anteriore di un mese e mezzo circa al commissariamento, a circa ottomila miliardi.
La cifra, ricavata dalle segnalazioni alla centrale rischi, comprende i crediti derivanti dalle cambiali agrarie riscontate presso la Banca d’Italia, ma non comprende i crediti delle filiali estere di banche italiane e delle società finanziarie controllate dalle banche italiane ed in particolare, quindi, dell’Agrifactoring spa, che da sola vantava, nei confronti degli stessi soggetti un credito superiore a mille miliardi.
Tenuto conto della ricaduta dei rischi, l’affidamento complessivo si deve, quindi, stimare in oltre novemila miliardi.
A fronte di una tale entità di affidamenti tutti, salvo che la trascurabile cifra di 36 miliardi, non garantiti, se non genericamente dal patrimonio degli affidati, la Commissione si è chiesta se vi fu, da parte della Banca d’Italia, esercizio adeguato dei suoi poteri-doveri di vigilanza.
Per rispondere correttamente all’interrogativo sono necessarie due premesse: in forza delle norme allora ed ora vigenti, alla Banca d’Italia non competeva sindacare il cosiddetto merito creditizio, e cioè esprimersi preventivamente o successivamente sulla opportunità della concessione e sulla natura e qualità degli affidamenti e seguire l’evoluzione del rapporti, ma vigilare sul rispetto delle regole da essa stessa dettate a tutela dell’integrità del patrimonio; la Federconsorzi non costituiva un "gruppo" in senso tecnico e, pur esercitando il credito agrario, non costituiva un gruppo bancario.
La posizione ufficiale della Banca d’Italia sul tema è stata esposta alla Commissione il 12 ottobre 1999, nel corso dell’audizione dal dottor Claudio Clemente, direttore principale del Servizio vigilanza sugli enti creditizi, che si è richiamato correttamente ai concetti sopra esposti: "Le autorità creditizie esercitano i poteri di vigilanza ad esse attribuiti dalla legge, avendo riguardo alla sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, alla stabilità complessiva, all'efficienza e alla competitività del sistema finanziario, nonché all'osservanza delle disposizioni in materia creditizia. Questo principio determina un quadro di riferimento che presuppone la natura eminentemente imprenditoriale dell'attività bancaria, criterio cardine al quale le autorità amministrative improntano l'intera azione di vigilanza.
(…) Compito della Banca d'Italia è valutare essenzialmente la loro capacità di fronteggiare i rischi assunti e l'impatto che l'eventuale deterioramento dei crediti può determinare sulla stabilità dei singoli intermediari, sul sistema bancario e, in ultima analisi, sull'economia nel suo complesso. (…) Il metodo di supervisione si è andato evolvendo, sin dalla seconda metà degli anni Ottanta, in senso "prudenziale", basato cioè sulla identificazione di regole generali che definiscono l'ambito entro il quale si esplica l'autonomia imprenditoriale (…) nell'ambito di questa cornice regolamentare è sottoposto a vaglio il complessivo grado di equilibrio delle banche. La rischiosità insita nella concessione di finanziamenti viene in particolare contenuta entro limiti calcolati rapportando al patrimonio aziendale il complesso dei crediti erogati dalle banche, ponderato secondo opportuni coefficienti (…)".
Affrontando il merito della questione, il dottor Clemente ha dichiarato: "Con riferimento al rispetto delle disposizioni di vigilanza, una verifica effettuata nella fase attuale, ormai a quasi dieci anni di distanza rispetto a quei momenti, ci indica che le esposizioni che le banche segnalavano nei confronti della Federconsorzi, a livello individuale, non superavano i limiti previsti dalla vigilanza in termini di coperture patrimoniali e in termini di concentrazione del rischio. Sto parlando di limiti generali riferiti all'intero sistema delle banche di cui è possibile effettuare un'analisi statistica.
Come pure ho detto nella relazione, le banche che risultavano esposte nei confronti della Federconsorzi non hanno subìto, in conseguenza della sua crisi, danni tali da mettere a repentaglio la loro stabilità.
(…) La crisi della Fedit non ha pregiudicato la stabilità di alcuna delle banche esposte.
L'esposizione delle singole banche nei confronti della Federconsorzi non era tale da generare un problema di stabilità. Vi sono state diverse situazioni di crisi tra le banche, ma posso affermare che nessuna di queste è riconducibile alla vicenda Federconsorzi.
(…) Devo anche dire che, dal 1991 ad oggi, la strumentazione a disposizione della Banca d'Italia è profondamente cambiata. In particolare, nel 1992, con il recepimento della seconda direttiva comunitaria, sono state introdotte nuove regole di vigilanza, che tra l'altro fanno riferimento al gruppo bancario nel suo complesso e non solo alle singole aziende; successivamente, nel 1993, il testo unico bancario ha consentito di riformulare in maniera sostanziale molti degli strumenti a disposizione della vigilanza".
Alla domanda se il sistema bancario e la Banca d'Italia avessero avuto dei segnali tecnici delle gravi difficoltà della Fedit prima del commissariamento del 17 maggio 1991, il rappresentante della Banca d’Italia rispondeva: (…)"Direi di no, non avevamo indicazioni negative da parte del sistema, perché il sistema non classificava la Federconsorzi come "sofferenza" nelle segnalazioni di vigilanza. Non avendo la Banca d'Italia una responsabilità di controllo sulle imprese non bancarie, non finanziarie, la conoscenza della situazione di tali imprese è mediata attraverso le informazioni che arrivano dal sistema bancario; la Federconsorzi non era qualificata come sofferenza, quindi la recuperabilità dei crediti che la riguardavano non risultava messa in dubbio da parte di nessuna azienda di credito".
L’assunto coincide, sul piano generale, con quanto complessivamente accertato dalla Commissione con riferimento temporale all’anno 1990.
Considerando che l’attività di vigilanza della Banca d’Italia si concretizza in ispezioni periodiche nei confronti dei singoli istituti e che il rispetto delle istruzioni di vigilanza ne costituisce oggetto indefettibile, si è verificato se, nel corso di singole attività ispettive, vi fossero anomalie.
Sul punto la risposta del dottor Clemente è stata le seguente: "non risulta che nel corso di ispezioni siano stati sollevati problemi (in relazione all'affidamento della stessa effettuato dalle banche nel periodo immediatamente precedente al suo commissariamento), sull'eventuale ridotta dimensione della garanzia rispetto all'affidamento; tale circostanza è possibile attribuirla anche alla particolare funzione svolta dalla Federconsorzi nell'ambito del sistema dei consorzi agrari, all'insieme delle garanzie implicite che per la Federconsorzi derivavano da crediti nei confronti dello Stato. Però esprimo a questo punto una valutazione personale".
La Commissione, nell’intuitiva impossibilità di sottoporre ad esame le risultanze di tutte le attività ispettive e nel prendere quindi atto di quanto dichiarato dal rappresentante della Banca d’Italia, non può, tuttavia, esimersi dal rilevare che gli affidamenti alla Federconsorzi, se non superavano i limiti di vigilanza, non potevano tuttavia non costituire, in particolare per le banche di non grandi dimensioni, parte considerevole degli impieghi che avrebbero potuto essere meglio monitorati, sotto il profilo delle implicite potenzialità negative.
Se ne deduce che la crisi della Federconsorzi colse di sorpresa la stessa Banca d’Italia che, solo dopo il commissariamento, condusse una indagine per accertare l’impatto sul sistema del grave indebitamento dell'organizzazione Fedit-consorzi agrari.
A crisi dichiarata la Banca d’Italia fu chiamata ad occuparsi della questione della Fedit, non solo per i riflessi dell’indebitamento sul sistema interno, ma anche per quelli sul mercato internazionale e sulla valutazione complessiva di affidabilità del "sistema Italia". "Come sempre accade in questi casi - ha riferito il dottor Clemente -, la Banca d'Italia è stata sollecitata da organismi internazionali, banche, specie estere, società di rating, ad assumere un ruolo diretto nella vicenda, ruolo che la Banca centrale, coerentemente con le proprie funzioni istituzionali, non poteva avere (…).
Era comunque ben presente l'esigenza di preservare il clima di fiducia sui mercati: vennero così mantenuti aperti canali di comunicazione con i vari soggetti che avevano interessato la Banca d'Italia.
In diverse occasioni fu rappresentato a esponenti del sistema bancario italiano e internazionale che la valutazione del merito di credito della Federconsorzi non poteva essere fondata sul convincimento che essa costituisse di fatto un organismo pubblico e che lo Stato italiano si sarebbe accollato le perdite di gestione o sarebbe comunque intervenuto a sostegno della Fedit".
La Banca d’Italia ebbe un ruolo anche nella vicenda SGR.
A tale proposito il dottor Clemente ha affermato: "La Banca d'Italia non esercita un ruolo attivo nelle procedure finalizzate alla risoluzione delle crisi di impresa; spetta ai creditori infatti individuare le modalità operative e i criteri reputati più idonei a meglio tutelare i propri diritti. La disciplina attualmente in vigore stabilisce che le banche possono, ove lo ritengano conveniente, trasformare in capitale di rischio i crediti vantati nei confronti di soggetti in crisi, nel rispetto di una specifica procedura (…). Le banche debbono soltanto notificare tali interventi alla Banca d'Italia.
(…) Anche all'epoca dell'operazione SGR le iniziative avviate dalle banche per recuperare i crediti non erano assoggettate a specifici interventi autorizzativi, contrariamente a quanto stabilito in via generale dalle disposizioni emanate dalla Vigilanza in materia di partecipazioni. La possibilità delle banche di acquisire partecipazioni nel capitale di imprese era infatti circoscritta ad una puntuale tipologia riconducibile, in definitiva, a soggetti esercenti attività bancaria, ovvero attività collaterali o funzionali a questa, ed era sottoposta alla preventiva autorizzazione della Banca d'Italia. Il rilievo di azioni finalizzato ad agevolare il recupero dei crediti ovvero a una migliore tutela dei diritti delle banche poteva essere invece liberamente effettuato, prescindendo dalla natura dell'attività svolta dal soggetto partecipato e da adempimenti autorizzativi; in tali casi si richiedeva soltanto una comunicazione alla Vigilanza (…). In base alle informazioni comunicate dal Banco di Santo Spirito alla Banca d'Italia nel maggio del 1992, l'iniziativa prevedeva l'istituzione, da parte di una decina dei maggiori creditori, di una società per azioni con un capitale sociale di 30 miliardi di lire da sottoscrivere in proporzione ai rispettivi crediti. La società avrebbe avuto per oggetto la gestione, l'affitto, l'acquisto, la vendita di attività immobiliari e mobiliari, nonché il compimento di qualsiasi operazione finanziaria ad esso finalizzata, ivi compresa, l'acquisizione e la cessione di partecipazioni. All'iniziativa avrebbero potuto prendere parte, ove l'avessero ritenuto conveniente, anche altri soggetti creditori della Federconsorzi. La società si sarebbe resa cessionaria delle attività della Fedit, per la quale era stata avviata la procedura di concordato preventivo con decreto del tribunale di Roma del luglio 1991 (…). Le motivazioni dell'iniziativa venivano identificate nella possibilità di assicurare una più efficace tutela delle ragioni creditorie delle banche interessate, altrimenti destinate a subire le dispersioni connesse con i lunghi tempi di realizzo e con gli oneri di una procedura concordataria che si profilava di rilevante complessità e durata. Come precisato nell'informativa rassegnata dalle banche, al rilievo da parte della società dei beni della Fedit si sarebbe dato corso solo subordinatamente all'omologa del concordato preventivo, procedura concorsuale nell'ambito della quale il progetto necessariamente andava a inscriversi.
(…) Dell'intervento delle banche nel capitale della società di smobilizzo la Banca d'Italia prese nota nel giugno del 1992. In tale sede si precisò - in ossequio al principio della natura imprenditoriale dell'attività bancaria sulla quale mi sono poc'anzi soffermato - che ogni valutazione e connessa responsabilità sui vari profili della iniziativa non poteva che far carico esclusivamente ai competenti organi aziendali.
(…) La costituzione e l'acquisizione di pacchetti di azioni della SGR da parte del sistema bancario era un'operazione che le banche potevano realizzare liberamente, in quanto sottratta alla normativa generale di vigilanza in materia di partecipazioni. Le banche avevano il solo obbligo di notificare l'esigenza di sottoscrivere il capitale della SGR alla Banca d'Italia, cosa che hanno fatto e a cui si è dato esito con una lettera in cui si prendeva atto della costituzione della SGR, esattamente nel giugno del 1992. Nella lettera veniva ribadito, altresì, che l'operazione era liberamente assumibile, che tutte le scelte di merito riguardavano le aziende e, inoltre, che l'operazione si inquadrava in una procedura concorsuale".
Tuttavia, ad avviso della Commissione, l’importanza dell’operazione, non certo abituale, era tale che la Banca d’Italia non avrebbe in nessun caso potuto avere la funzione meramente notarile accreditata dal suo rappresentante.
L’eventuale opposizione della Banca d’Italia avrebbe sicuramente fatto naufragare il Piano Capaldo: è ben difficile ipotizzare una sfida all’Istituto da parte delle banche interessate all’operazione.
Se ne può dedurre che in realtà la Banca d’Italia fu favorevole al progetto di cui non sembra forse aver valutato tutte le possibili implicazioni.
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Capitolo Sesto |
Il commissariamento
1. Premessa
Il commissariamento della Federconsorzi ha posto alla Commissione molteplici interrogativi alcuni dei quali sembrano aver trovato risposte soddisfacenti nelle risultanze dell'inchiesta.
Per altri è solo possibile formulare ipotesi.
Le principali domande che la Commissione si è posta sono: se il commissariamento della Fedit fu deciso in base a ragioni reali di natura economica e finanziaria che l'imponevano; se invece fu il frutto di scelte o decisioni di natura, del tutto od in parte, politica; quali esse furono e quali finalità perseguivano; se fu correttamente e adeguatamente gestito; se l'epilogo nella richiesta di concordato preventivo era previsto e voluto; se vi fu un legame di preordinazione funzionale tra il commissariamento ed il successivo rilievo dei beni della Fedit da parte della SGR.
2. Il cammino verso il commissariamento
Nella parte della presente relazione dedicata al tema della vigilanza ministeriale sui consorzi agrari e sulla Federconsorzi, si è posto in evidenza come, negli anni 1988-1989, la condizione della Federconsorzi fosse tale da suscitare la preoccupazione del ministro dell’agricoltura pro tempore, onorevole Mannino, e l’attenzione del presidente del Consiglio, onorevole De Mita.
La questione di un eventuale commissariamento della Federconsorzi non si propose tuttavia prima dell’anno 1990.
Il ministro Mannino ha, infatti, smentito di aver mai discusso con l’onorevole Arcangelo Lobianco del commissariamento della Federconsorzi, come riferito dal settimanale "Terra e vita" del gennaio-febbraio 1998.
Durante il ministero dell'onorevole Mannino, attraverso il conferimento dell’incarico di nuovo direttore generale al dottor Silvio Pellizzoni, la Coldiretti, d’intesa con la Confagricoltura, diede vita ad un tentativo di risanamento interno e di rilancio della Federconsorzi, che era sostanzialmente ispirato dalla finalità di razionalizzare e rendere più efficiente la gestione, senza, tuttavia, modificare la struttura del sistema.
Nell'anno che precedette il commissariamento furono elaborati dal gruppo dirigente della Fedit progetti di ristrutturazione del sistema Federconsorzi-consorzi, nessuno dei quali fu realizzato.
La Commissione li giudica, tuttavia, di rilievo, in quanto sembrano costituire la base dei progetti lanciati contestualmente al commissariamento.
Nel loro contenuto e nelle loro implicazioni si può rinvenire, inoltre, una chiave di lettura delle determinazioni assunte dal ministro Goria.
Nel settembre del 1990 fu costituita, ad iniziativa della Fedit e con la sua partecipazione, la Agrifin spa, società finanziaria di partecipazione con partners pubblici e privati del sistema agro-alimentare, che segnava l'inizio di una collaborazione con associazioni di cooperative anche di diversa ispirazione politica, la Lega delle cooperative agricole A.n.c.a., la Confcooperative e l'Agica-Generalfina.
L'Agrifin non giunse, tuttavia, mai ad uno stadio operativo.
Fu ben presto palese, infatti, che interventi settoriali o marginali non sarebbero stati sufficienti a risollevare le sorti della Federconsorzi ed a rilanciarla.
Ad avviso degli amministratori della Federconsorzi, erano necessarie, per risolvere i problemi dell’indebitamento e degli oneri finanziari, sinergie strategiche con il sistema creditizio e contributi esterni ma, soprattutto, si palesava indispensabile ed indifferibile una modifica strutturale.
Fu quindi elaborato un progetto che faceva perdere alla Federconsorzi la sua connotazione storica di società cooperativa di secondo grado e la trasformava, di fatto, in una società per azioni.
L'intento era, dunque, da un lato di far fronte a quello che sinteticamente, qualche tempo dopo, sarebbe stato correttamente definito nel decreto di commissariamento "persistente squilibrio economico e finanziario", ma anche, e nello stesso tempo, di lanciare la nuova Federconsorzi.
Ciò si coglie con chiarezza, a giudizio della Commissione, nelle affermazioni del direttore generale della Fedit, dottor Pellizzoni, nel corso del Comitato esecutivo della Federconsorzi del 1° febbraio 1991, anteriore di soli tre mesi al commissariamento: "un ulteriore elemento di preoccupazione è dato dalla timorosa attenzione dimostrata dalle banche nei confronti dei CAP e della Federconsorzi.
Esse considerano la propria esposizione nei confronti del sistema Federconsorzi rischiosa, chiedono di analizzare i conti e i programmi e avvertono il limite della nostra azione costituito dall’assenza di azionisti finanziatori."
Nello stesso tempo, il dottor Pellizzoni elencava i fattori indispensabili che dovevano concorrere per assicurare successo al piano di risanamento:
Ascoltato in merito da questa Commissione, il dottor Pellizzoni ha precisato, nel corso dell'audizione del 9 novembre 2000, che la "timorosa attenzione" proveniva dalla Banca nazionale del lavoro che aveva mandato suoi uomini presso la Fedit ad esaminare conti e bilanci.
La disponibilità degli operatori economici era stata positivamente sondata dal dottor Pellizzoni che si era assicurato la disponibilità della Ferruzzi, nel corso di un colloquio che ha rivelato di aver avuto con Raul Gardini.
Per quanto concerne il versante bancario, il dottor Pellizzoni aveva preso contatti con l'Istituto San Paolo di Torino e soprattutto con la Cariplo, guidata in quel momento dal dottor Mazzotta, riscontrandone la piena disponibilità.
A giudizio della Commissione, le iniziative del dottor Pellizzoni erano ben conosciute dai massimi responsabili della Coldiretti e della Confagricoltura, apparendo impensabile che non fossero informati di questioni sulle quali il loro apporto decisionale sarebbe stato fondamentale.
D’altronde, nell'aprile del 1991, il Presidente della Cariplo manifestava pubblicamente l'interesse delle Casse di risparmio alla riorganizzazione e razionalizzazione del sistema consortile, previa trasformazione dei consorzi agrari in società per azioni.
Si muovevano, così, i primi passi verso la costituzione di un pool di banche che doveva consentire alla Federconsorzi di fronteggiare la debitoria mediante un "consolidamento", che richiedeva comunque l’apporto di capitali freschi e, nello stesso tempo, il sostegno finanziario al progetto della nuova struttura.
All’epoca, ministro dell'agricoltura era il professor Saccomandi, che non era un politico; il dottor Pellizzoni fu invitato, dall’onorevole Lobianco ad attendere l’insediamento di un Ministro più autorevole per trattare con le banche.
Il direttore generale della Fedit interruppe la sua azione.
La realizzazione del complesso progetto, sopra tratteggiato, richiedeva decisioni rapide e determinazioni che non sembravano potere essere espresse dal mondo federconsortile, del quale il direttore generale avvertiva l’opposizione sostanziale.
Fu così che, in una visione sostanzialmente dirigistica, per superare le resistenze ed accelerare i tempi, la nuova dirigenza della Fedit, ed in particolare il dottor Pellizzoni, maturò l'idea che, per avviare un programma di effettivo risanamento e trasformazione della Federconsorzi, fosse necessario commissariarla.
Il commissariamento era da lui considerato, sembra alla Commissione di comprendere, come una sorta di transitorio governo "dittatoriale" che, garantendo pieni poteri a chi fosse stato investito della funzione di commissario, avrebbe dovuto e potuto consentire di superare le resistenze - provenienti dalle organizzazioni sindacali, da alcune strutture interne e dagli organismi dei consorzi - che l'azione della dirigenza incontrava al progetto che riteneva salvifico.
Il dottor Pellizzoni ne parlò al professor Capaldo e all’onorevole Lobianco.
Il presidente della Coldiretti gli diede una diplomatica risposta interlocutoria, pervenendo in seguito ad una determinazione negativa. "Una volta - ha dichiarato alla Commissione l’onorevole Lobianco nel corso dell'audizione del 1° febbraio 2000 - mi venne a trovare il direttore generale della Federconsorzi, il dottor Pellizzoni, il quale venne a lamentarsi con me che il piano di risanamento che lui aveva proposto procedeva lentamente. E aggiunse che la stessa cosa avveniva nell'unificazione dei consorzi agrari, e via di seguito. Poi mi chiese che cosa io ne avrei pensato di un commissariamento. Io mi limitai a dirgli che ci avrei pensato sopra. Ma quando ci ho pensato, tra me e me, sono stato contrario perché non si trattava del commissariamento di un'azienda, ma di un sistema e quindi esso avrebbe bloccato il funzionamento di tutto il resto".
Nel frattempo maturava la scadenza della presentazione e dell’approvazione del bilancio relativo all’anno 1990 che, per la seconda volta consecutiva, si chiudeva in pareggio.
Si formava un nuovo Governo, presieduto dall’onorevole Andreotti; il 13 aprile 1991 l’onorevole Goria si insediava al Dicastero dell’agricoltura.
3. Il ruolo del ministro dell’agricoltura Goria
Il ruolo di protagonista di una breve ma decisiva stagione delle vicende della Federconsorzi, dal commissariamento fino alla richiesta di concordato preventivo, consiglia di tracciare un breve profilo del ministro dell'agricoltura Giovanni Goria.
Dalla sintetica ricostruzione delle tappe principali della sua carriera politica si ricava che si trattava di uno dei pochi politici dotato di specifiche conoscenze tecniche e di notevoli esperienze nel campo economico e finanziario.
Di ciò deve tenersi conto nel ricostruirne e valutarne l'operato che, comunque si voglia giudicare, non si può, in nessun caso, attribuire ad inesperienza o ad ingenuità.
Ed invero, Giovanni Goria, nato il 30 luglio 1943 ad Asti, laureato in economia e commercio, svolse una esperienza da economista dirigendo l’Ufficio studi e programmazione dell’amministrazione provinciale e della camera di commercio di quella città. Eletto deputato per la Democrazia cristiana nel 1976, nella circoscrizione di Cuneo-Alessandria-Asti, fu capo dell’Ufficio economico del presidente del Consiglio, onorevole Andreotti. Fece parte della Commissione finanze e tesoro della Camera dei deputati. Fu rieletto deputato, nella stessa circoscrizione, nel 1979. Fu sottosegretario al bilancio nei due Governi Spadolini, incarico dal quale si dimise perché chiamato a dirigere l’Ufficio economico della Democrazia cristiana. Nel 1985, fu nominato Ministro del tesoro e, nel 1988, Presidente del Consiglio. Fece sempre capo alla corrente della "Sinistra di Base".
La nomina dell'onorevole Goria a ministro dell’agricoltura, il 13 aprile 1991, fu accolta con prudenza dal presidente della Confagricoltura, onorevole Giuseppe Gioia (che era anche vice presidente della Federconsorzi), e salutata con entusiasmo dal presidente della Coldiretti, onorevole Arcangelo Lobianco, che dichiarò alla rivista "Terra e vita" (n. 16/91): "Mettendo da parte l’amicizia che mi lega a Goria devo sottolineare che la sua nomina ha colto in pieno le indicazioni che erano partite nei giorni scorsi quando chiedemmo una guida prestigiosa per il mondo agricolo".
Dinanzi a questa Commissione l’onorevole Lobianco ha confermato il suo appoggio iniziale, aggiungendo di essere stato lui a fare il nome di Goria in sede di assemblea dei Gruppi parlamentari della Democrazia cristiana, ai quali competeva l’indicazione dei candidati alla carica di Ministro.
È noto il peso che avevano le indicazioni della Coldiretti nella designazione del Ministro dell'agricoltura che, dal 1948, era sempre stato un democristiano.
La nomina dell’onorevole Goria fu accolta con pari, e forse maggiore, entusiasmo dal dottor Pellizzoni al quale la caratura tecnica e politica del nuovo ministro schiudeva prospettive di proficua collaborazione.
Rimane, tuttavia, dubbio se l’insediamento dell'onorevole Goria al Ministero dell’agricoltura era visto dalla Coldiretti come uno sostegno alle sole ipotesi di risanamento interno della Federconsorzi od anche alla trasformazione ed al rilancio del sistema.
4. Gli eventi immediatamente antecedenti il commissariamento
Il 30 aprile 1991 l'Assemblea della Federconsorzi approvò il bilancio relativo all'anno 1990, che si chiuse in pareggio.
I lavori furono aperti dal tradizionale messaggio del presidente della Coldiretti, onorevole Lobianco, che sembrò auspicare, per la prima volta nella storia dell’organizzazione, una apertura al mondo esterno: "(…) E' indispensabile procedere con attenzione al rapido evolversi degli assetti strutturali e di mercato all'interno del sistema agro-alimentare (…) il patrimonio di uomini, di esperienze, di tecnologia e di strutture che in questi anni il sistema Federconsorzi ha saputo creare, deve essere ricollocato in quella nuova realtà (…)".
L'onorevole Lobianco sembrava arroccarsi, tuttavia, in una posizione di rigida difesa dell'assetto organizzativo, che altri all'interno della Democrazia cristiana, come i ministri Pandolfi e Mannino e, ciò che più conta, come il ministro Goria, consideravano anacronistico e ritenevano del tutto superato.
Aggiungeva infatti: "(…) L'attualità della Federconsorzi e della sua formula organizzativa (…) va salvaguardata (…) tutta la Coldiretti è impegnata affinché una formula associativa così rilevante per l'agricoltura italiana sia non solo salvaguardata da ogni tentativo di snaturamento ma, diversamente, sia proiettata nelle dinamica realtà economica nazionale e comunitaria".
L'incalzare degli eventi, di lì a qualche giorno, trasformò le parole dell’onorevole Lobianco in una sorta di epitaffio della Federconsorzi, rendendo palese, a giudizio della Commissione, l'ostinazione della Coldiretti a conservare un sistema di potere, per quasi cinquant'anni impenetrabile, irreversibilmente superato, nella sua consistenza economica e finanziaria, proprio dalle leggi, inflessibili, di quel mercato nazionale e comunitario, cui voleva molto cautamente aprirsi.
La Coldiretti perseguì fino all'ultimo la via del salvataggio politico mediante l’utilizzo di risorse pubbliche, ma non ebbe successo.
Previa intesa con i rappresentanti di alcune forze politiche, tentò di far inserire i consorzi agrari tra i beneficiari degli stanziamenti governativi in favore dell’agricoltura, previsti da un disegno di legge allora in discussione in sede deliberante dinanzi alla Commissione agricoltura del Senato.
Il senatore Micolini, allora vice presidente della Coldiretti, aveva presentato un emendamento che avrebbe assicurato ai consorzi circa un terzo delle provvidenze.
Insorse il senatore Fabbri del Partito socialista italiano che, con l’appoggio di esponenti della maggioranza e dell’opposizione, fece rimettere l’esame del provvedimento all’Assemblea e, di fatto, fece fallire l'operazione.
Il bilancio della Federconsorzi, approvato, come sempre, all'unanimità all'Assemblea, a riprova del carattere sostanzialmente monolitico dell'intera organizzazione (Federconsorzi, consorzi agrari, Coldiretti), fu trasmesso al Ministro dell'agricoltura per il visto formale che mai era mancato.
Si trattava di un bilancio che, nonostante si chiudesse in pareggio, rifletteva in realtà una situazione talmente grave da indurre lo stesso direttore generale Pellizzoni, in una nota intitolata "I problemi da affrontare con estrema urgenza", a rilevare: "I problemi straordinari di natura strutturale e finanziaria che si evincono dal bilancio 1990 e dal suo commento, riguardano la percorribilità del piano di risanamento e rilancio (...). I provvedimenti da adottare devono essere tali da porre la federazione nella condizione di operare in maniera stabile.
Sarebbero pertanto dannose soluzioni solo temporanee che si limitassero, di fatto, a rinviare i problemi (…) il piano operativo e le relative modalità di attuazione (…) non possono da soli risolvere i problemi senza il supporto di azioni di carattere finanziario ormai di natura straordinaria (…) che potranno implicare sinergie strategiche con il sistema creditizio e contributi esterni, in modo da avviare a soluzione i problemi dell'indebitamento e degli oneri finanziari ormai divenuti difficilmente gestibili".
In assenza del Ministro, il bilancio fu sottoposto al sottosegretario che lo sostituiva, l’onorevole Noci, socialista, che non lo vistò e lo rimise al ministro.
L’onorevole Noci, ascoltato nella seduta del 22 febbraio 2000, ha così riferito alla Commissione, che gli ha sottoposto la tesi secondo la quale egli avrebbe immediatamente nutrito sospetti sulla veridicità e correttezza del bilancio e, consultati degli esperti, i quali avrebbero confermato i suoi sospetti, si sarebbe rifiutato di apporre il visto, riferendone a Goria: "Non consultai nessuno (…) - ha affermato - quando sul tavolo (…) giunse quel bilancio (…). Non ero nelle condizioni; in primo luogo la firma spettava al Ministro, toccava a lui; in secondo luogo, non ero onestamente ben predisposto nei confronti della Federconsorzi, sbagliando (…). Non entrai nel merito del problema. Seppi solo dopo qualcosa, prima no".
Al suo rientro presso il Ministero, Goria si trovò, quindi, ad affrontare la questione che non poneva tuttavia, apparentemente, problemi immediati, perché si trattava pur sempre di un bilancio chiuso formalmente in pareggio.
L'onorevole Goria sapeva tuttavia, al pari degli amministratori e dei sindaci della Federconsorzi, dell’onorevole Lobianco, del professor Capaldo e di altri, che la situazione finanziaria era molto più compromessa di quanto ufficialmente non si dichiarasse e assunse subito la decisione di intervenire.
Non è dato sapere se la sua consapevolezza fosse precedente l'assunzione della carica e se quindi, accettando il Ministero, fosse al corrente che si sarebbe trovato ad affrontare il problema Fedit o se invece fu informato subito dopo il suo insediamento.
Certo è che conosceva bene uno dei problemi della Federconsorzi e dell’intero sistema poiché, già nel 1985, quando era Ministro del tesoro, aveva previsto nella legge finanziaria una spesa di 1.713 miliardi per far fronte al debito dello Stato nei confronti della Fedit e dei consorzi per la gestione degli ammassi.
Egli inoltre ben conosceva l'importanza della Fedit nel sistema agroalimentare italiano ed il peso politico della rappresentanza parlamentare, ancora di tutto rispetto, della Coldiretti.
Nello stesso tempo gli si prospettava - a giudizio della Commissione - una straordinaria opportunità di rilancio politico, che poteva passare attraverso l’apertura dell’organizzazione federconsortile all’apporto delle forze e delle organizzazioni di sinistra ed attraverso la gestione della ristrutturazione di una parte preponderante dell’intero comparto agro-industriale italiano.
Il Ministro parlò della situazione con l’onorevole Lobianco che ha riferito del colloquio alla Commissione nella seduta del 1° febbraio 2000: "Avevo incontrato il ministro Goria qualche giorno prima del commissariamento, mi aveva fatto presenti alcune sue preoccupazioni, ma non mi aveva parlato di commissariamento".
Il Presidente della Coldiretti ha fornito maggiori dettagli al pubblico ministero di Perugia il 4 settembre 1996 dichiarando: "Quando il ministro Goria si insediò mi recai da lui per prospettargli quale era la situazione della Fedit, poiché in precedenza un tentativo di inserire il sistema consortile nel progetto di finanziamenti per la cooperazione (300 miliardi all'anno per 5 anni) era fallito (cfr. supra) per l'opposizione principalmente dei socialisti, in particolare del senatore Fabbri, nonché in parte della Lega delle Cooperative, principalmente quella di ispirazione socialista.
Eravamo intorno all'aprile '91 e il giorno 30 si tenne l'assemblea di Federconsorzi per il rinnovamento delle cariche e l'approvazione del bilancio.
Qualche giorno dopo l'assemblea ebbi un nuovo colloquio con Goria, il quale si mostrò riservato e preoccupato per la situazione finanziaria di Fedit. Io gli esposi che la pur notevole esposizione debitoria era ampiamente coperta dal patrimonio e che le difficoltà finanziarie, dovute principalmente al fatto che Fedit pagava i fornitori al più entro 90 giorni, incassando dagli agricoltori ad un anno, non avevano impedito di adempiere tutti i pagamenti correnti con puntualità.
Aggiunsi anche che era in corso una ristrutturazione del sistema consortile e in preparazione un piano di dismissione come desumibile anche dalla Relazione al bilancio'90, per ovviare alla situazione.
Riproposi al ministro l'opportunità di abbinare alla politica, che Fedit intendeva comunque portare avanti per il risanamento, anche provvedimenti governativi di sostegno per indurre le banche ad allungare i termini di rientro rinegoziando i tassi con eventualmente un contributo da parte dello Stato sugli interessi. Ebbi la sensazione che avesse già preso delle decisioni, anche se non riuscivo a capire come potesse un ministro insediato mi pare a marzo e senza una men che minima istruttoria, basandosi soltanto sul bilancio, prendere decisioni come quella di commissariare pochi giorni dopo la Fedit".
Appare evidente alla Commissione, quindi, che il colloquio o i colloqui che l’onorevole Lobianco ebbe con il Ministro furono per lui del tutto insoddisfacenti.
Il suo tentativo di rassicurare il ministro Goria sull’efficacia del progetto interno di risanamento non ebbe evidentemente successo, se ne ricavò l’impressione che il Ministro avesse preso delle decisioni che non erano quelle che si aspettava, e che gli aveva sottoposto, perché in tal caso avrebbe riportato una ben diversa sensazione di completa concordanza.
Il commissariamento costituiva una delle possibili decisioni che l’onorevole Goria poteva prendere e, dunque, se non fu discusso, come si potrebbe pur ipotizzare, esso fu sicuramente evocato e cominciò ad essere temuto dall’onorevole Lobianco.
Il Presidente della Coldiretti si trovava, così, stretto tra la richiesta che veniva dall’interno della Fedit ed una possibile conforme iniziativa del Ministro, il quale mostrava, a giudizio della Commissione, di voler operare in piena autonomia, escludendo la Coldiretti dalla decisione tecnica e politica e dal controllo della gestione commissariale.
E’ evidente come tutto ciò fosse inaccettabile per l’onorevole Lobianco che aveva sostenuto la nomina del ministro Goria con ben diverse aspettative e che poteva forse giungere ad arrendersi alla ineluttabilità del commissariamento, solo se avesse potuto gestirlo e controllarlo per poi dirigere anche la fase del riassetto del sistema.
L’azione politica del Ministro e quella dell’onorevole Lobianco, si divaricarono, a giudizio della Commissione, subito.
Il ministro Goria si determinò al commissariamento della Federconsorzi, traendo lo spunto tecnico dal risultato dell’esercizio 1990, avvalendosi della conoscenza della reale situazione e perseguendo le finalità politiche sopra indicate.
Nel frattempo, l’onorevole Lobianco tentava strade diverse ottenendo dall’allora ministro del bilancio, l'onorevole Cirino Pomicino, l’impegno ad inserire nella imminente legge finanziaria per il 1991, lo stanziamento dei fondi necessari per il pagamento alla Fedit dei crediti miliardari che essa vantava nei confronti del Ministero dell’agricoltura.
L’onorevole Cirino Pomicino ha infatti dichiarato al pubblico ministero di Perugia il 25 settembre 1996: "(…) Ricordo che nell’aprile 1991 Lobianco si rivolse a me sottoponendomi principalmente i problemi finanziari della Fedit con riferimento ai debiti che lo Stato aveva nei riguardi della stessa e sollecitando altresì agevolazioni fiscali per i consorzi agrari e per i coltivatori diretti, a loro volta debitori sempre verso la Fedit. I debiti dello Stato e a cascata dei consorzi verso la Fedit erano in larga parte motivati dalla questione degli ammassi. In quella occasione assicurai l’on. Lobianco di avere la massima attenzione verso le questioni prospettate, al fine di poter intervenire con la legge finanziaria, che sarebbe stata varata di li a qualche mese".
Va osservato che in quel momento non si parlava per nulla del commissariamento della Fedit nel mondo economico, finanziario e politico in generale.
Il problema era vissuto in tutta la sua drammaticità solo da chi sapeva.
5. L’iniziativa del ministro Goria
Molti erano in attesa di ciò che sarebbe successo, dal momento che, contrariamente alla prassi, il ministro Goria continuava a non apporre la sua firma sulla relazione che corredava il bilancio 1990.
Egli ebbe un colloquio di natura tecnica con il professor Capaldo di cui conosceva, evidentemente, il ruolo presso la Federconsorzi, esternandogli il suo proposito di sottoporla a regime commissariale.
Ha ricordato il professor Capaldo nel corso dell'audizione del 20 aprile 1999: "Intorno all’aprile 1991, il ministro dell’agricoltura Goria, appena insediato, mi invitò ad esprimere un parere sulla situazione della Federconsorzi che, come egli stesso mi manifestò nel corso di quell’incontro, lo preoccupava molto, tanto da indurlo a ritenerne necessario il suo commissariamento. In quella occasione affermai che, per la conoscenza che avevo della Federconsorzi, sentivo di suggerire al Ministro di non procedere puramente e semplicemente al commissariamento. Anzi, dal momento che l’onorevole Goria era stato per molti anni Ministro del tesoro gli dissi che commissariare una istituzione come la Federconsorzi non era la stessa cosa che commissariare una banca dopo che la Banca d’Italia aveva trovato una soluzione. Quello che in sostanza intendevo sottolineare era il rischio che si poteva correre commissariando la Federconsorzi senza essere in possesso di un piano o di un programma preciso. Inoltre, rispetto alle ripetute manifestazioni di preoccupazione del ministro Goria, gli consigliai di predisporre una ispezione al fine di conoscere meglio la situazione, considerato anche che lo stesso statuto della Federconsorzi attribuiva espressamente questa facoltà al Ministro dell’agricoltura".
Il Ministro, dunque, affermò chiaramente che considerava il commissariamento come un provvedimento doveroso e necessario; ascoltò le osservazioni, di indubbia correttezza tecnica, del professor Capaldo ma, come si vedrà di seguito, non le recepì, se non nelle parte relativa ad un accertamento ispettivo, che attuò avvalendosi di due tecnici di sua fiducia estranei al Ministero.
Il ministro Goria, non è dato sapere se prima o dopo il colloquio con il professor Capaldo, ma ragionevolmente prima, fece quindi il passo più importante e politicamente decisivo: sottoporre il suo intendimento al presidente del Consiglio Andreotti per averne l’approvazione.
Il presidente Andreotti, ha infatti dichiarato, nel corso della sua audizione del 15 febbraio 2000, che il ministro Goria andò a parlargli del commissariamento della Federconsorzi: "Fui informato in via breve dal ministro Goria che la situazione della Federconsorzi era di grave crisi, perché dopo un lungo periodo nel quale le banche avevano avuto molta fiducia nei suoi confronti, anche con una certa larghezza, era sopraggiunto un atteggiamento di grande restrizione, praticamente di quasi impossibilità di contatti. In questa situazione Goria riteneva che, al fine di poter avere un colloquio tra Federconsorzi e banche, occorresse un fatto nuovo e che, comunque, la stessa situazione finanziaria interna della medesima Federconsorzi consigliasse il commissariamento".
Prima del colloquio, il presidente Andreotti volle aggiornare le sue conoscenze sulla Federconsorzi ed accertò che il Ministero dell'agricoltura aveva da poco "approvato" o più esattamente vistato il bilancio: "Io lo dissi a Goria - ha ricordato il senatore Andreotti - e Goria mi disse che a maggior ragione questo rendeva lui preoccupato e reputava indispensabile arrivare al commissariamento perché diceva che erano emerse queste situazioni."
L’importanza della questione indusse il Presidente del Consiglio a chiedersi se fosse necessario sottoporla al Consiglio dei ministri; ha affermato, infatti, il senatore Andreotti: "Di questa proposta parlai con qualcuno dei colleghi; ne parlammo anche con il Ministro del bilancio e con quello del tesoro e si ritenne che, essendo una competenza del Ministro dell'agricoltura, non fosse necessario far esaminare la proposta stessa dal Consiglio dei Ministri.
(…) D'altra parte si trattava di un aspetto abbastanza tecnico e quindi dicemmo al ministro Goria che, se quella era la valutazione del suo Ministero, non vi erano obiezioni da parte governativa, nemmeno relativamente alla procedura giuridica. Il Ministro quindi procedette alla nomina dei commissari che fu opera del suo Ministero senza valutazioni da parte della Presidenza del Consiglio".
Dal punto di vista politico, il presidente Andreotti ha rivendicato la corresponsabilità politica della decisione "l'ho deciso anche io; - ha affermato - ho dato la mia adesione. Ho detto a Goria che, se lo reputava necessario, non avevo alcuna obiezione da fare (…)".
Egli ha inoltre escluso che con il commissariamento della Fedit si volesse "dissolvere i consorzi agrari; anzi, si considerava questa un'opportunità per risanare la situazione finanziaria e rimettere i consorzi in condizioni di continuare. Non vi era cioè una critica concettuale ai consorzi agrari stessi, a parte alcune polemiche che ci potevano essere su alcuni aspetti particolari (…). L'argomento che sembrò decisivo da parte del Ministro era che, in quelle condizioni, non essendovi più la disponibilità delle banche nei confronti della Federazione, la situazione sarebbe andata per forza in avaria. Pertanto, con dei nuovi interlocutori quali i commissari, dotati quindi dell'autorevolezza del Ministero, si sarebbe potuta probabilmente trovare una soluzione nei confronti delle banche. Questa è la situazione come la ricordo".
Il senatore a vita ha definito, poi, come estremamente critico il giudizio del ministro Goria nei confronti delle banche: "Sosteneva che avessero largheggiato, forse in modo esagerato, nel passato e che fossero arrivate adesso ad una forma di chiusura anche abbastanza inusuale, perché spesso le banche devono anche accompagnare, se possibile, l'uscita da una situazione di crisi. Però quale fosse poi il tasso di indebitamento o quali fossero le singole banche interessate, non lo so. Certamente Goria mi disse che su questo aveva anche parlato con il presidente dell'Associazione bancaria, che se non mi sbaglio in quel momento era Tancredi Bianchi".
Osserva, tuttavia, la Commissione che non si è accertata nessuna traccia di un atteggiamento di restrizione creditizia da parte del sistema bancario nei confronti della Federconsorzi o di rifiuto alla richiesta di nuove operazioni di finanziamento o comunque di soccorso alla Federconsorzi; al contrario, le prime esplorazioni in tale direzione, condotte dal dottor Pellizzoni, erano risultate incoraggianti.
Ottenuta la necessaria approvazione del Governo, il Ministro fece predisporre il provvedimento di commissariamento.
Ha dichiarato il capo di gabinetto del ministro Goria, dottor Virgilio, a questa Commissione, il 24 febbraio 2000: "So per certo però che sin da una settimana prima del commissariamento avevamo redatto insieme il decreto di commissariamento con il nominativo in bianco; il Ministro mi disse di tenerlo segreto in un cassetto e di aspettare le sue determinazioni ai fini della pubblicazione (…)".
Subito dopo il Ministro, senza avvalersi in alcun modo della struttura ministeriale, procedette alla nomina di due esperti di sua fiducia, per una rapida valutazione tecnica delle reali condizioni della Fedit.
Il giorno 8 maggio 1991 il Ministro ufficializzò la sua iniziativa informando il presidente della Fedit, il ragionier Scotti, di aver dato incarico al commercialista professor Flavio Dezzani ed all'immobiliarista Renato Della Valle di acquisire elementi di valutazione sul bilancio 1990, e chiedendogli di prestare loro assistenza.
Ed infatti, il successivo 11 maggio, il dottor Della Valle provvide ad acquisire l’elenco degli immobili della Fedit.
Il 14 maggio si tenne il Comitato esecutivo della Fedit. Il direttore finanziario dottor Bambara comunicò l'ultima iniziativa assunta dalla dirigenza per acquisire liquidità di cui c'era assoluto bisogno: si stava trattando con il Credito Italiano un prestito di 250 miliardi, ma la banca chiedeva come garanzia crediti di pari importo nei confronti del Ministero dell’agricoltura.
Di ciò sarebbe stato informato il ministro Goria che avrebbe dato il suo consenso all’operazione, non sollevando obiezioni come debitore ceduto; in tal modo, tuttavia, ebbe evidentemente a convincersi sempre di più della gravità della situazione.
Il direttore generale Pellizzoni significativamente rassegnò al verbale della riunione: "(…) La necessità di evitare un ricorso al credito ulteriore rispetto alle iniziative illustrate dal Dr. Bambara se non siano accertate concrete prospettive di risanamento che, come è noto, non dipendono solo da iniziative del management.
(…) Egli fa presente che, sulla base delle valutazioni effettuate dagli Uffici, la situazione patrimoniale dalla Federazione presenta ancora un saldo attivo e che sono allo studio presso il Ministero dell’Agricoltura e Foreste, iniziative da adottare per far fronte al momento di difficoltà che la Federazione attraversa".
Appare chiaro alla Commissione che non poteva trattarsi in nessun caso di provvedimenti provvidenziali che contemplavano l'utilizzo di risorse pubbliche.
Un tentativo in tal senso era stato già fatto dall’onorevole Lobianco ed era fallito per l'opposizione politica dei socialisti e dei comunisti.
Di altro non poteva trattarsi, quindi, che del commissariamento che, successivamente, il dottor Pellizzoni qualificherà ingiustificato ed imprevisto per allontanare da sé l'accusa di aver voluto e provocato la fine dell'organizzazione federconsortile.
I consulenti del Ministro erano già all'opera e le sue possibili iniziative erano già note a troppi ed in troppi ambienti interessati perché la dirigenza della Fedit potesse, a giudizio della Commissione, ignorare davvero che la Fedit stava per essere commissariata.
Nel frattempo il ministro Goria era impegnato nella ricerca dei commissari di fiducia.
Il 15 maggio 1991, offrì l’incarico al dottor Cigliana di cui aveva, nei giorni precedenti, positivamente sperimentato le capacità.
Il 16 maggio, per parlagli dei suoi intendimenti, il ministro Goria ricevette il dottor Cigliana alle ore 19 in una sede non meglio identificata, ubicata in via Crispi. Il colloquio fu lungo, tanto da terminare alle 22.30.
Fu con tali premesse, e, quindi, a commissariamento già definitivamente deciso, ed a commissari officiati, che si giunse alla riunione del 17 maggio 1991 presso la Presidenza del Consiglio alla quale, del tutto erroneamente, sarebbe in seguito stato attribuito un significato politico decisivo per le sorti della Federconsorzi.
6. Le reali condizioni della Federconsorzi alla data del 17 maggio 1991
Prima di procedere oltre, nella ricostruzione dei fatti, sembra indispensabile sintetizzare le conclusioni raggiunte dalla Commissione in merito alla condizione economica e finanziaria in cui si trovava la Federconsorzi alla data del 17 maggio 1991.
La Commissione ha valutato due tesi opposte.
Secondo la prima, sostenuta dagli amministratori, e fatta propria dall’onorevole Lobianco, essa era sostanzialmente in bonis, il risanamento dell’impresa era iniziato e quindi non era né necessario né opportuno un intervento tutorio.
Si sostiene, al contrario, che la situazione era insostenibile e che la Fedit si trovava in uno stato che imponeva il commissariamento
Rinviando per lo sviluppo del tema delle condizioni della Fedit alla data del 17 maggio 1991 ai capitoli precedenti e successivi, in questa sede va enunciato il convincimento raggiunto dalla Commissione:
L’intervento tutorio, nella forma del commissariamento, era quindi doveroso.
7. La riunione del 17 maggio 1991 a Palazzo Chigi
Il mattino del 17 maggio 1991, si tenne a Palazzo Chigi una riunione politica che aveva per oggetto il commissariamento della Fedit.
Forse rendendosi conto di aver fatto un grave errore politico nel sostenere la nomina di Goria, il quale aveva dimostrato subito di voler rompere lo schema tradizionale che voleva il Ministro dell'agricoltura ossequioso del potere delle organizzazioni professionali, l'onorevole Lobianco non tentò di influire con nuovi incontri diretti sulle determinazioni del Ministro.
Quando gli fu chiaro che la decisione del ministro Goria si doveva considerare imminente, egli percorse l’unica strada che gli rimaneva, e cioè l’appello alla Presidenza del Consiglio di cui, evidentemente, ignorava la posizione.
Si rivolse all’onorevole Cristofori, che era sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, di estrazione Coldiretti.
Sembra a questo punto, opportuno lasciare la parola agli stessi protagonisti.
Ha ricordato dinanzi a questa Commissione l’onorevole Cristofori, nel corso dell'audizione del 29 febbraio 2000: "(…) Devo dire che fui molto meravigliato quando mi telefonò Lobianco (…) dicendomi di aver saputo che il ministro Goria intendeva commissariare la Federconsorzi. Lobianco aggiunse di ritenere che la cosa sembrava essere abbastanza imminente e quindi - dopo aver conferito con il presidente Andreotti, il quale non era al corrente della questione - mi feci carico di parlarne con il ministro Goria il quale mi confermò che, in base alla valutazione dei bilanci da lui effettuata – l'onorevole Goria era stato da poco nominato Ministro, forse solo il mese prima – e considerata la funzione vigilante del suo Ministero in questo ambito, fosse necessario procedere al commissariamento.
Dopo aver sondato la disponibilità del presidente Andreotti, chiesi al ministro Goria di partecipare ad un incontro presso la Presidenza del consiglio che il Ministro stesso fissò per il successivo 17 maggio, un giorno da ricordare, dal momento che a quella data ci accorgemmo che in realtà tutto era stato già deciso".
In realtà, come si è visto, i ricordi dell’onorevole Cristofori, relativi alla questione se il presidente Andreotti fosse informato o meno delle intenzioni del ministro Goria, non appaiono coerenti con quanto riferito dal senatore a vita, che ha assunto la piena corresponsabilità politica della scelta compiuta.
E’ possibile, invero, che il ministro Goria abbia informato il presidente Andreotti solo successivamente.
In tal caso sarebbe però poco credibile che potesse essere davvero imminente un commissariamento di cui il Ministro dell’agricoltura non aveva ancora neppure informato il Presidente del Consiglio, il quale avrebbe potuto non condividerne la scelta, con conseguenze politiche intuibili.
Appare più probabile alla Commissione una imprecisione nei ricordi dell’onorevole Cristofori.
In ogni caso, le cose non cambierebbero di molto.
Alla riunione del 17 maggio parteciparono il presidente del Consiglio, Giulio Andreotti, il segretario della Democrazia cristiana, onorevole Arnaldo Forlani, il sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, onorevole Nino Cristofori, il ministro dell’agricoltura, onorevole Giovanni Goria, il ministro del bilancio, onorevole Paolo Cirino Pomicino e il presidente della Coldiretti, onorevole Arcangelo Lobianco.
Il giorno prima delle riunione, il 16 maggio, l’onorevole Cristofori parlò della questione del commissariamento con il professor Capaldo, come riferito alla Commissione: "(…) Avevo cercato il professor Capaldo, che conoscevo bene, per chiedergli - non ricordo se telefonicamente o di persona - come la pensava. Ricordo con sicurezza che egli era nettamente contrario al commissariamento. Egli riteneva che quella strada avrebbe condotto verso un cammino estremamente pericoloso sul piano economico. Parlando con lui mi convinsi che occorreva riflettere molto prima di arrivare al commissariamento".
Ha spiegato inoltre l’onorevole Cristofori: "(…) La riunione ebbe luogo nel salottino del presidente Andreotti, che si trovava vicino al suo studio ed era comunicante con l'aula del Consiglio dei ministri.
Promossi questo incontro perché credevo che quella presa dal ministro Goria non fosse una decisione definitiva ma che avesse ancora un carattere interlocutorio (…).
Per quanto mi riguarda, sentii il dovere di prendere quella iniziativa perché ero consapevole dell'importanza del problema che aveva importanti risvolti sia dal punto di vista economico che politico.
(…) Ricordo molto bene quanto dichiarai nel corso di quell'incontro proprio per via delle mie preoccupazioni; il Ministro (…) affermò che, a suo modo di vedere, essendo il suo un ministero vigilante, l'unica possibile e corretta iniziativa fosse quella di commissariare la Federconsorzi.
Dal momento che ero stato io a convocare quella riunione, presi subito la parola esprimendo la mia contrarietà rispetto all'intenzione manifestata dal Ministro giacché ritenevo che occorresse aspettare prima di procedere ad un'iniziativa di quel genere. Infatti, dalla esposizione di Goria non era emersa la gravità della situazione tradotta in dati concreti o in numeri (…)".
I ricordi dell’onorevole Lobianco, ascoltato dalla Commissione il 1° febbraio 2000, coincidono: "In quella riunione il ministro Goria disse di voler commissariare la Federconsorzi perché la situazione economica era pesante. Gli chiesi come avesse potuto fare una valutazione del genere, dal momento che si era insediato soltanto da un mese, e lui mi rispose di averne esaminato il bilancio che risultava preoccupante.
(…) Gli chiesi di prendere qualche giorno di tempo per capire meglio la situazione, ma lui mi rispose di aver già deciso e di aver già agito di conseguenza.
Il ministro Pomicino propose allora di reperire dei fondi per la cooperazione e di fare entrare in tale ambito risorse da non considerare ovviamente a fondo perduto. Il presidente Andreotti sostenne che il Governo non disponeva di risorse per un'operazione del genere per cui mi rivolsi a Forlani, che in altre circostanze aveva difeso il mondo agricolo, chiedendogli di comunicarmi se il problema era effettivamente rappresentato dalla Coldiretti oppure se magari esistevano accordi sotterranei non di mia conoscenza".
Ma il segretario politico della Democrazia cristiana rimase in silenzio: "Avevo invitato l'onorevole Forlani - ha ricordato l’onorevole Cristofori - perché ritenevo che appoggiasse l'iniziativa di Lobianco. In realtà, invece, la reazione dell'onorevole Forlani fu di prendere atto delle preoccupazioni manifestate dal ministro Goria; questo in sostanza è stato il suo atteggiamento.
Forlani non intervenne mai, forse perché conosceva già i fatti. Tuttavia appariva preoccupato dell'aspetto politico, probabilmente a causa della contrarietà di Lobianco".
Il ricordo dell’onorevole Forlani è stato rassegnato al pubblico ministero di Perugia il 20 settembre 1996: "(…) Come segretario della Democrazia Cristiana non venni interessato della decisione di commissariare la Fedit ed anzi ne ebbi notizia casualmente, essendomi recato a Palazzo Chigi per parlare di altre questioni con il presidente Andreotti in concomitanza di una riunione informale del presidente con Lobianco, Goria e Cristofori. Non ricordo se fosse presente anche il ministro Pomicino. Ed in questa occasione appresi che il ministro Goria era estremamente deciso a commissariare la Fedit e che non intendeva accettare interferenze, appellandosi alle prerogative della sua carica. Disse che era pervenuto a questa decisione dopo aver esaminato, mi pare, la relazione annuale della Fedit. Non volle neppure approfondire il merito della questione e la motivazione della sua decisione. Lasciò ai presenti soltanto la possibilità di prendere atto di quanto stava facendo. Si trattava di un atteggiamento veramente deciso, che non dava alcun incoraggiamento per i presenti ad intervenire e a prolungare la discussione".
Fu solo al termine della riunione che il ministro Goria comunicò i nomi dei commissari, come riferito alla Commissione dall’onorevole Lobianco: "(…) Al termine della riunione chiesi ancora chi fossero i commissari e Goria mi rispose che si trattava di persone di sua fiducia. Fece i nomi del professor Gambino, del dottor Cigliana - che non conoscevo - e del dottor Locatelli, di cui conoscevo qualcosa dai giornali per essere un consulente del partito socialista dell'epoca.
Tornato in ufficio mi telefonò il presidente della Federconsorzi che mi comunicò l'imminente arrivo di una notifica. Era già stato tutto deciso a livello politico".
La riunione si concluse, secondo l’onorevole Cristofori, con una presa d’atto da parte del Presidente del Consiglio di una decisione che rientrava nelle competenze esclusive del Ministro dell'agricoltura, al quale competeva la vigilanza sulla Fedit. "Il presidente Andreotti disse che, se gli elementi emersi non erano sufficienti a stabilire un'iniziativa particolare, doveva decidere il Ministro competente, al quale chiese se aveva sentito gli esponenti della Federconsorzi.
Egli disse di non aver sentito nessuno, ribadì quindi che si trattava di una sua responsabilità e che disponeva di esperti nell'ambito del Ministero in grado di provvedere. Aggiunse, inoltre, che, se non avesse provveduto al commissariamento, sarebbe incorso in una responsabilità non solo di natura politica".
Il ricordo dell’onorevole Cirino Pomicino, raccolto dal pubblico ministero di Perugia il 25 settembre 1996, non si discosta da quello degli altri presenti.
La ricostruzione del senatore Andreotti è parsa più articolata.
Innanzitutto, secondo il senatore a vita, la riunione, non fu sollecitata da Cristofori, ma dallo steso Goria che, dovendo assumere il provvedimento, "voleva spiegarlo anche per depurarlo da qualunque significato di carattere polemico o di altra natura che non quella di una situazione non altrimenti sostenibile nei confronti delle banche".
L’onorevole Cristofori, che assume di essersi opposto, "non mi fece certamente né obiezioni, né fu portatore di proposte diverse.
(…) La riunione non ebbe toni particolarmente difficili, né polemici.
(…) Goria mi aveva chiesto di fare questa riunione anche con il rappresentante della Coldiretti e con il rappresentante della Democrazia cristiana proprio perché lui voleva spiegare che si trattava di una necessità di carattere obiettivo e che non c'era nessun sottofondo, nessuna altra finalità nel provvedimento.
Quindi - ripeto - la riunione non ebbe toni particolari, né vi furono delle obiezioni, altrimenti sarebbero state esaminate; quella fu una riunione informativa, con questa preoccupazione".
Il senatore Andreotti ha poi confermato che il commissariamento era già stato deciso, aggiungendo però che "se nella riunione fossero emerse delle valutazioni, o delle proposte, o delle obiezioni, eravamo lì tutte persone ragionanti. Se fosse stato necessario un supplemento di istruttoria o addirittura la possibilità di non procedere, allora la riunione avrebbe avuto questo significato. Ma nella riunione fu chiarito che non c'erano motivi di carattere né politico, né sindacale o altro: era soltanto una riunione informativa".
Al termine della riunione Goria dispose che fosse reso pubblico il commissariamento.
8. Osservazioni Conclusive
La pubblicazione del decreto di commissariamento determinò grande sconcerto, ma nessuno degli interessati, pur criticandolo, insorse e prese l'iniziativa di impugnarlo; nessuno ne contestò i presupposti e la legittimità.
Non lo fecero in particolare i soci della Federconsorzi e cioè i consorzi agrari.
Eppure il decreto non era stato preceduto da una fase istruttoria vera e propria, nessuna struttura ministeriale era stata interessata; la motivazione di esso era sintetica; solo le scarne osservazioni del professor Flavio Dezzani, incaricato dal ministro Goria di esaminare i bilanci e la situazione finanziaria della Fedit avrebbero, in seguito, sostenuto tecnicamente la decisione del ministro, ancorché limitatamente allo squilibrio economico e finanziario denotato dal bilancio 1990.
Il decreto di commissariamento, infine, fa riferimento con sicurezza ad una patologia cronica che non poteva essere evidenziata dall’ultimo bilancio.
D'altra parte, per quanto concerne i bilanci precedenti, non esistevano rilievi agli atti del Ministero.
Ciò induce questa Commissione a ritenere che il ministro Goria fosse in possesso di più complete informazioni - di cui non si è trovata traccia documentale - provenienti verosimilmente dalla stessa Fedit.
E’ sufficiente rammentare che, il mattino del commissariamento, il professor Flavio Dezzani era ancora a colloquio con i dirigenti della Fedit, proprio per espletare il suo incarico, che non aveva, quindi, ancora concluso.
E’ opinione della Commissione che il provvedimento avrebbe incontrato serie difficoltà al vaglio formale della magistratura amministrativa e che il Ministro sarebbe stato costretto, per difenderlo, ad esplicitare tutte le sue conoscenze sulla situazione della Federconsorzi.
Ciò costituisce prova evidente che gli interessati, la dirigenza della Fedit, la presidenza della Coldiretti e della Confagricoltura, i soci dei consorzi agrari, sapevano bene che la situazione era molto più compromessa di quella che il decreto di commissariamento indicava, come del resto avrebbero dimostrato tutte le analisi successive, e che, quindi, esso fosse in realtà inevitabile dal punto di vista tecnico.
E', altresì, opinione della Commissione che il tentativo dell’onorevole Lobianco di scongiurarlo, introducendo strumenti di mediazione politica che confliggevano con l'autonomia del ministro Goria e con la sua personale visione del problema, non fece che accelerarlo.
La riunione politica, promossa ad iniziativa dell’onorevole Lobianco e dell'onorevole Cristofori, indusse il ministro Goria ad anticipare la messa in atto di un provvedimento, che sarebbe stata imminente ma non immediata.
La decisione, di carattere tecnico e politico, era stata, infatti, già definitivamente presa qualche giorno prima del 17 maggio 1991.
A riprova della irreversibilità della decisione, oltre a tutte le dichiarazioni raccolte ed alla ricostruzione degli eventi, milita la circostanza che un progetto di risanamento complessivo della Fedit, per quanto scarno e inadeguato, era già pronto, tanto da poter essere pubblicizzato contestualmente al commissariamento.
Ad esaurimento del tema, si può, quindi, affermare, che il commissariamento della Fedit fu un intervento necessitato, perché le condizioni l'imponevano, una volta caduta la protezione politica di cui essa godeva.
I Gruppi parlamentari che la Coldiretti esprimeva e l'entità del consenso che essa riusciva a canalizzare, non avevano più la forza del passato; il peso politico del modo agricolo si era considerevolmente ridotto; da tempo, premevano nel settore agro-alimentare gli interessi di gruppi privati che la presenza della struttura federconsortile non consentiva di dispiegarsi.
Non va trascurato che nel corso dell’assemblea della Coldiretti dell’anno 1990, l’onorevole Lobianco aveva presentato il progetto di una Coldiretti come soggetto politico autonomo.
La Commissione non ha potuto approfondire, per i limiti temporali imposti, quali fossero le posizioni delle correnti della Democrazia cristiana in relazione al progetto e quali ne fossero le implicazioni auspicate o temute a quel tempo.
Sembra però certo che esso non incrinò i rapporti tra l’onorevole Lobianco e la corrente demitiana della sinistra di base, alla quale questi si era avvicinato da qualche anno.
Secondo l'onorevole Lobianco: "Il pomo della discordia poteva essere proprio Coldiretti (…).
Coldiretti infatti già da anni aveva elaborato una graduale linea di autonomia rispetto alla D.C.: dall'originario collateralismo politico si era passati alla colleganza ideale nell'autonomia (…). Tra i possibili sbocchi poteva esserci anche la possibilità che gli organi associativi decidessero il disimpegno politico di Coldiretti (tale decisione è stata poi effettivamente presa nel congresso del novembre '93 e da allora Coldiretti lascia libertà di voto agli associati (…). L'impressione era che la D.C. non volesse impegnarsi, impressione che ebbi anche da colloqui con Forlani che aveva un atteggiamento fumoso, e che viceversa i socialisti fossero decisamente contrari agli interessi Coldiretti e ostili a Federconsorzi".
In tal modo l’onorevole Lobianco adombra una personale ostilità politica nei suoi confronti, accreditando così la tesi della natura di operazione politica del commissariamento della Fedit.
E’ opinione della Commissione che si debba convenire con l’onorevole Lobianco sul fatto che analoghe crisi erano state risolte riversandone l’onere sui contribuenti e che fu, quindi, politica la scelta di non farlo per la Federconsorzi.
La decisone era, però, finalmente corretta e segnava una positiva inversione di tendenza.
Essa, come si è premesso, si fondava su una situazione di inoppugnabile, incontenibile ed irreversibile crisi della Fedit.
La Commissione ritiene, quindi, che il tentativo dell’onorevole Lobianco di far passare il commissariamento come un provvedimento del tutto ingiustificato, dovuto solo ad una vendetta politica nei confronti della Coldiretti e della sua persona, sia smentito dall’evidenza dei fatti.
Va, altresì, ricordato che la più forte opposizione al CAF, acronimo della triade Craxi-Andreotti-Forlani, veniva dalla corrente che si rifaceva all'ex presidente del Consiglio De Mita, al quale, a sua volta, faceva capo l'onorevole Lobianco.
Alla sinistra di base si richiamava anche l'onorevole Goria, ma il Ministro sembrava perseguire un progetto di personale rilancio politico che, nonostante il sostanziale insuccesso, doveva, comunque, continuare ad assicurargli la presenza anche nel successivo primo governo Amato.
Ne consegue che il commissariamento della Fedit obbedì all'esigenza di porre fine ad un anomalo controllo monopolistico di un settore importante dell'economia, non più compatibile con l'invalsa cogestione diffusa del potere e con le istanze di privatizzazione e modernizzazione che premevano sull'agro-alimentare.
Il commissariamento non fu, a giudizio della Commissione, adeguatamente preparato.
Non è dato sapere con certezza se il ministro Goria, che non ha lasciato appunti o tracce in merito, prese contatto con operatori bancari prima di rendere pubblica la sua volontà.
Solo dalla testimonianza del senatore Andreotti si ricava che il Ministro conferì con il massimo esponente dell’Associazione bancaria italiana.
Par di comprendere che egli contasse sul fatto che le banche si sarebbero conformate all’indirizzo del Governo.
Quanto avvenne dopo induce a ritenere che non vi furono quegli approfondimenti che avrebbero consentito al Ministro di rendersi conto dell'inadeguatezza del suo progetto di rifondazione e che gli avrebbero consigliato proposte operative più valide e soprattutto condivisibili dal sistema bancario italiano ed estero, che era chiamato a sostenerlo.
Il commissariamento poteva anche essere rinviato per il tempo necessario ad approntare un progetto maggiormente condiviso e a cercare e trovare un commissario o più commissari che meglio conoscessero il settore e che, con maggiore autorevolezza, si rendessero interpreti del progetto di risanamento.
Il commissariamento obbedì ad una necessità tecnica. La Fedit era in realtà in una condizione definibile con linguaggio giuridico di decozione se non di piena insolvenza.
La sua crisi economica e finanziaria era ingravescente ed irreversibile.
Una volta stabilita la necessità tecnica del commissariamento della Fedit, appare agevole rispondere all'interrogativo sull'esistenza di ragioni politiche. Sotto questo profilo non si sono accertate pressioni interne o esterne alla Democrazia cristiana, per colpire il potere della Coldiretti.
E’ però evidente che l’onorevole Lobianco, a prescindere da una debole e sterile promessa di aiuto dell’onorevole Cirino Pomicino, fu lasciato solo a difendere la Fedit e il suo sistema, che era di per sé avversato dal maggior alleato di governo, il partito socialista, e da tutta l'opposizione di destra e di sinistra.
A quel tempo, come è noto, prevaleva all'interno della Democrazia cristiana l'asse Forlani-Andreotti, e dunque, appare chiaro che non rientrava nelle loro strategie politiche il sostegno alla Federconsorzi, il cui destino fu messo interamente nelle mani del ministro Goria.
E' motivo di riflessione che analoghe crisi erano state poste in passato a carico dei contribuenti italiani.
Forse per la prima volta fu operata una opzione non assistenziale che paradossalmente, proprio per ispirarsi a criteri economici e finanziari e non ad altro, risultò anomala ed in contraddizione con l'impianto del sistema su cui ricadeva, che rappresentava, anch'esso, una anomalia dell'organizzazione imprenditoriale italiana.
Sul punto sono della massima chiarezza le parole del presidente Andreotti: "(…) Ogni volta che una determinata situazione assumeva il carattere pubblico, si pensava che qualcuno dovesse pagare per forza e si potesse continuare a finanziare senza rischio per il finanziatore stesso, ma anche senza contropartite valide di carattere economico. Non so se questo sia stato il motivo che spinse il ministro Goria ad assumere certe decisioni, ma questa potrebbe essere proprio la spiegazione.
(…) Vorrei ricordare che si era anche in una fase abbastanza avanzata di discussione di quella che sarebbe stata una sostanziale novità normativa; si stava cioè lavorando sul trattato di Maastricht, il quale prevedeva che i conti pubblici e i bilanci avrebbero dovuto essere molto più rigorosi di quanto erano stati fino a quel momento e che l'indebitamento in determinate direzioni non avrebbe potuto essere più considerato lecito. Mi sembra, quindi, che questo fosse anche un clima in cui si imponeva la necessità di un certo riassetto di situazioni".
E' opinione della Commissione che, se era assolutamente necessario commissariare, era parimenti necessario riformare l'impianto Federconsorzi e consorzi agrari, operando scelte che dovevano passare attraverso il Parlamento.
Questa sembra essere una responsabilità politica del ministro Goria, che con il consenso del Governo, tentò una "rivoluzione" per via amministrativa di una questione che si sarebbe dovuta affrontare a seguito di un dibattito aperto a tutti i contributi e con soluzioni iscritte in una coerente visione dell’assetto del sistema agro-alimentare.
9. Il "patto scellerato"
La Commissione ritiene di aver raccolto elementi sufficienti per chiarire un interrogativo che è serpeggiato nelle indagini condotte e cioè se il commissariamento della Federconsorzi fu il prodotto di un patto e tra chi l’eventuale patto fu stipulato.
La decisione di commissariare la Federconsorzi fu avallata dal silenzio-assenso del segretario politico della Democrazia cristiana e, fu, quindi di natura politica segnando, per quel che poi accadde, di fatto, la fine di un monopolio.
La distanza tra una decisione politica ed un "patto scellerato" è, tuttavia, siderale.
Fu il presidente della Coldiretti, onorevole Lobianco, a parlare per la prima volta di un "patto" accompagnandolo con la qualificazione di "scellerato".
Nel dare l’addio alla presidenza dell’associazione, due anni dopo il commissariamento, affermò nel suo discorso assembleare: "Ho dovuto fare i conti con le conseguenze di un patto scellerato di certi personaggi eseguito con freddo cinismo per la distruzione di una struttura importante per l’agricoltura.
(…) Certi ex potenti di ieri non mi hanno perdonato la dura e testarda battaglia per difendere l’autonomia della Coldiretti e per non asservirla a nessun potente (…) non mi hanno risparmiato certi potentati economici per aver osato additarli come un pericolo per la nostra agricoltura e la nostra economia".
La Commissione ha sentito in merito l’onorevole Lobianco, ma non ne ha ricevuto spiegazioni chiare ed appaganti.
A lungo, tenuto conto di quanto avvenuto successivamente al commissariamento, è stata coltivata l’idea che il "patto scellerato" denunciato dall'onorevole Lobianco si riferisse ad un commissariamento programmato in funzione della cessione di tutti i beni della Federconsorzi alla società SGR.
E’ opinione della Commissione, come si vedrà di seguito, che l’assunto sia destituito di ogni fondamento.
Si può ipotizzare che, in realtà, l’onorevole Lobianco si riferisse alla scelta politica della Democrazia cristiana di non sostenere la Fedit e, quindi, la Coldiretti, oppure al progetto di consentire l’ingresso nell’area federconsortile di imprenditori privati non graditi alla Coldiretti o, infine, alla circostanza che i commissari furono scelti secondo una logica di appartenenza politica che vedeva rappresentati un settore della Democrazia cristiana e del Partito socialista, ed esclusa del tutto la rappresentanza della Coldiretti.
"Il patto" consisteva, dunque, nell’esclusione della Coldiretti dal tradizionale ed indiscusso controllo del sistema.
Secondo quanto dichiarato dall’onorevole Lobianco al pubblico ministero di Perugia, lo stesso onorevole Forlani gli avrebbe detto di essere rimasto vittima di un inganno: "Soltanto in un'occasione, parlando con Forlani, lui mi disse che forse era stato ingannato. Siccome quest'affermazione poi a Perugia l'ha negata - si tratterebbe quindi della mia parola contro la sua - non mi sento di metterla in discussione".
L’onorevole Forlani ha tuttavia riferito al pubblico ministero di Perugia: "(…) Prendo atto che Lobianco ha riferito di un fugace incontro con me, nel quale io avrei risposto ad una sua sollecitazione circa gli esiti del commissariamento con la frase "mi dispiace mi hanno ingannato". Non ricordo l'episodio, non riesco ad ipotizzare da chi possa essere stato".
E’ opinione della Commissione che non vi furono inganni, ma scelte consapevoli motivate e meditate da parte di tutti coloro che le assunsero.
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Capitolo Settimo |
Dal commissariamento al concordato preventivo
Per meglio comprendere l'importanza sociale ed i riflessi, anche sull'occupazione, di quanto si esporrà, giova rammentare che, alla data del 31 dicembre 1990, la Federconsorzi aveva 1.311 dipendenti e le società controllate e collegate 2.711, per un totale di 4.022.
I produttori agricoli che avevano conferito il loro prodotto alla Federconsorzi erano circa 50.000.
2.1 I presupposti di tali progetti
Qualsiasi progetto riguardante la Federconsorzi commissariata doveva tener conto di due aspetti essenziali: l'ammontare delle passività e l'ammontare delle attività.
Cominciando da queste ultime e tenendo conto dei dati allora disponibili quali emergevano dal bilancio 1990, giudicato per altro non attendibile, le attività si componevano di crediti, di beni mobili ed immobili e di partecipazioni.
Per quanto riguarda in particolare gli immobili, esisteva una notevole discrasia tra i valori di libro ed i valori loro attribuiti dai consulenti che avevano elaborato il progetto di rilancio della Fedit.
Infatti, nel programma ufficiale di rilancio del gruppo Fedit, il valore degli immobili della società era indicato in 870 miliardi.
Immobili iscritti per 55 miliardi nel bilancio Fedit venivano stimati 480 miliardi; immobili iscritti nel bilancio delle immobiliari per 90 miliardi venivano stimati 390 miliardi.
Nello studio sopra indicato si evidenziava che:"Il patrimonio immobiliare è concentrato per il 43 per cento nel comparto terziario (commerciale) e presenta le massime opportunità di realizzo. Il comparto abitativo è concentrato su Roma ove il mercato è molto attivo e può consentire rapidi smobilizzi. La forte presenza di tipologie abitative commerciali e terziario nei maggiori centri urbani con immobili di pregio favorisce in linea teorica una immediata liquidabilità."
2.2 Il programma originario
Il commissariamento fu accompagnato da un comunicato stampa che indica con chiarezza il progetto riformatore del ministro Goria: "Negli ultimi anni la situazione economica della Federconsorzi è andata progressivamente peggiorando (…). Ad oggi la prospettiva per il futuro, pur tenendo conto della già avviata e indispensabile ristrutturazione dell’intero sistema distributivo facente capo alla organizzazione dei consorzi agrari, non lascia sperare di poter fronteggiare gli oneri finanziari connessi con l’indebitamento via via determinatosi.
E’ dunque necessario intervenire senza ritardi attraverso un piano di sistemazione della posizione debitoria, piano che consenta ai creditori di recuperare le proprie spettanze in linea di capitale e, alla Federconsorzi, di continuare a svolgere, in modo equilibrato, la sua funzione al servizio della agricoltura.
La organizzazione é in grado di pagare i propri debiti solo che le banche creditrici, nei confronti delle quali si mette a disposizione, sino all’ultima lira, l’intero patrimonio, si rendano disponibili, nel loro precipuo interesse, a preservare il valore delle attività e a cogestire, nelle forme più trasparenti, la realizzazione dell’attivo patrimoniale".
Contemporaneamente al provvedimento di commissariamento, il Ministro rese pubbliche anche le linee principali di sistemazione della Federconsorzi che obbediscono ad una ispirazione fondamentale di privatizzazione, riecheggiano le idee del consulente del ministro Saccomandi, il dottor Artusi, e traducono in piano operativo le esigenze di consolidamento della posizione debitoria che la stessa dirigenza della Federconsorzi aveva tentato di realizzare.
L'ipotesi elaborata dal Ministro, verosimilmente grazie ad apporti tecnici che non è stato possibile individuare, prevedeva la concentrazione delle attività della Federconsorzi in tre società per azioni: una prima destinata a raccogliere le attività "liquide" (liquidità vera e propria, crediti commerciali, giacenze di magazzino, ecc.) e, al passivo, i debiti verso i fornitori, il fondo accantonamento per il personale, e altri debiti di gestione; una seconda società destinata a raccogliere le attività mobiliari (crediti finanziari, partecipazioni, Bna-Fata-Credito agrario ferrarese-Fedital ecc.) ed infine una terza società destinata a raccogliere le attività immobiliari e i crediti a più lungo realizzo.
Per quanto riguarda i debiti, si prevedeva che le banche ricalcolassero gli interessi relativi agli anni '89 e '90 sulla base dell’allora vigente tasso legale (pari al 10 per cento), e consolidassero il loro credito al 31 dicembre 1990, omettendo di computare gli interessi dal 1°gennaio 1991.
Il debito della Fedit verso le banche sarebbe stato ripartito sulle tre società in proporzione al patrimonio di ciascuna di esse e sarebbero stati concordati i modi di realizzo dei cespiti.
Non si mancava di prevedere la gestione di quelli immobiliari attraverso la collaborazione di una società, la SIB spa, che faceva capo allo stesso consulente del ministro Goria, il dottor Della Valle!
La prima società per azioni, essendo destinata a continuare la gestione in forma di centrale d’acquisto come semplice mediatrice "e dopo una radicale riorganizzazione", avrebbe realizzato la trasformazione del sistema, segnando la fine di quello consortile.
Non si prevedeva la cessazione di consorzi agrari, ma il rilevamento delle attività di quelli in crisi da parte di altri consorzi o di altri non meglio qualificati soggetti di nuova costituzione.
Si trattava, come appare evidente, di una prospettiva di rivoluzione del sistema che si realizzava senza il minimo concorso dei soci della Fedit e cioè dei consorzi agrari, senza alcuna modifica legislativa, senza un dibattito parlamentare, senza chiarezza di prospettive, in virtù apparentemente della sola volontà del ministro Goria, tradottasi in uno scarno decreto.
La struttura ipotizzata corrispondeva alle richieste che provenivano dall'interno della Fedit di liberare il governo della holding dalle limitazioni statutarie che ne condizionavano le determinazioni operative aprendo, inoltre, alla partecipazione dei privati, ed assicurava un risultato politico di notevole rilievo: la fine del dominio delle associazioni di categoria e della Coldiretti e, quindi, di quella parte della Democrazia cristiana che essa esprimeva.
Il progetto fu abbandonato perché fu presto chiaro che un nuovo computo ed una moratoria degli interessi sui crediti alla Fedit da parte delle banche, per gli anni precedenti, non erano assolutamente possibili dal punto di vista giuridico per l’assenza di uno strumento che lo consentisse.
Anzi, lo vietavano il codice civile e la normativa tributaria.
Di conseguenza il peso schiacciante degli interessi avrebbe impedito qualsiasi produzione di utili alla nuova prevista società.
Il commissariamento produsse, inoltre, l'effetto di una immediata sospensione dell'erogazione di crediti da parte di tutto il sistema, con conseguenti insostenibili problemi di liquidità; pertanto il progetto non poteva più trovare attuazione perché esso presupponeva la persistenza degli affidamenti bancari che, invece, furono tutti immediatamente sospesi.
2.3 Il nuovo progetto Agrisviluppo
Il ministro Goria continuò a perseguire, con chiara determinazione, la trasformazione della Fedit in una società per azioni che continuasse ad esercitarne le funzioni, anche dopo l'insuccesso delle sue proposte iniziali.
Fu quindi elaborato dai Commissari governativi, in brevissimo tempo, un secondo progetto che ebbe la luce il 29 maggio 1991.
Si ipotizzò la costituzione di una società alla quale affidare tutte le attività di commercializzazione svolte dalla Federconsorzi, presupponendo che i consorzi agrari riconoscessero alla nuova entità un ruolo rappresentativo dei propri interessi e concentrassero in essa i propri approvvigionamenti di merci.
A loro volta i fornitori della Federazione avrebbero dovuto sottoscrivere degli accordi-quadro con la nuova società, per la commercializzazione dei propri prodotti nella rete di distribuzione dei consorzi agrari.
Alla nuova società, raggruppante tutte le attività commerciali svolte dalla Federconsorzi, si progettava di affidare il compito di offrire ai produttori agricoli un pacchetto integrato di prodotti, tecnologie e servizi, nonché la collocazione sul mercato delle produzioni agricole.
Il progetto si incarnò nella Fedit-Agrisviluppo spa, costituita in regime commissariale, in base ad uno studio elaborato da una società del gruppo IMI, il 6 giugno 1991 e cioè dopo soli 19 giorni dal commissariamento.
Si procedette alla trasformazione di una preesistente società del gruppo, e cioè la Fedexport-Federconsorzi-Export-Import srl, con il dichiarato fine di svolgere tutte le attività di commercializzazione e di prestazione di servizi svolte dalla Fedit, assicurando "la continuità nella fornitura ed erogazione di mezzi e servizi utili all'agricoltura e salvaguardando l'integrità del sistema distributivo rappresentato dai consorzi agrari e dalla loro Federazione".
Essa era concepita come strumento per la soluzione del problema Fedit e si concretizzava in una società per azioni al cui capitale (inizialmente di 30, a regime di 250 miliardi) avrebbero potuto concorrere i maggiori creditori della Fedit, e cioè le banche, i fornitori, i consorzi agrari, ed altri operatori del settore agricolo.
La principale innovazione sul piano economico-funzionale sarebbe consistita nel fatto che l’attività sarebbe stata svolta non più attraverso l’acquisto e la rivendita dei beni, ma mediante una mera intermediazione.
Le forniture sarebbero state fatte dal fabbricante/fornitore direttamente ai consorzi.
I consorzi agrari sarebbero diminuiti di numero da 70 a 50.
Si ipotizzava che la Federconsorzi restasse ente ammassatore ma l’attività venisse seguita e non più gestita da una sezione con autonomia contabile e amministrativa.
Nel progetto, la nuova società avrebbe movimentato un giro d’affari di 3.650 miliardi.
Si prevedeva la cessazione dell'attività creditizia della Federconsorzi, a causa della situazione di illiquidità in cui essa si era venuta a trovare, e si affidava a future innovazioni legislative la soluzione del problema del credito agrario.
Il progetto fu accostato - da uno dei commissari, il dottor Locatelli - a quello che aveva interessato il Banco Ambrosiano con la costituzione del Nuovo Banco Ambrosiano.
Dichiarava il ministro Goria alla Commissione agricoltura e foreste del Senato in data 4 giugno 1991: "Ci si domanda se la proposta di un piano di sistemazione della situazione debitoria della Federconsorzi e di rilancio della sua attività sia stata davvero fondata sulla situazione economica e finanziaria della organizzazione e non piuttosto su ragioni diverse. E ci si domanda anche se la strada scelta sia stata la migliore o anche soltanto l’unica possibile (…).
Le domande, tutte legittime, muovono da un equivoco che va subito chiarito con estrema chiarezza.
Lo stato di potenziale insolvenza della Federconsorzi non è stato evidenziato dalla proposta di sistemazione della situazione debitoria e di rilancio della sua attività e tanto meno dalla nomina dei commissari (…).
La situazione di potenziale insolvenza era evidente sulla base di numerosi comportamenti ed è stata comunque denunciata con straordinaria chiarezza dall’approvazione dei bilanci della Fedit e delle società controllate per l’esercizio 1990.
Per cogliere interamente quanto sopra richiamato, sono sufficienti pochi accenni preceduti dalla constatazione secondo la quale, per quanto ad oggi risulta, il bilancio 1990 è corrispondente alla vera situazione dell'organizzazione.
E’ proprio tale bilancio, redatto anche grazie alla decisione degli amministratori in forma consolidata, a evidenziare però con chiarezza lo stato di difficoltà dell’organizzazione.
E’ infatti puntigliosamente annotato negli atti come il sostanziale pareggio del conto consolidato e di quello della Fedit si ottiene esclusivamente attraverso annotazioni del tutto straordinarie e comunque non attinenti la gestione. Spiccano in particolare le cancellazioni di debiti ritenuti prescritti per 253 miliardi e la registrazione di plusvalenze per 275 miliardi. E’ di tutta evidenza che, anche solo in assenza di tali eventi - si ripete - del tutto estranei alla gestione, la perdita dell’esercizio sarebbe stata di circa 528 miliardi su ricavi totali inferiori a 4000 miliardi.
(…) In più, se lasciata evolvere senza interventi radicali, la situazione avrebbe condotto ad una perdita dell’esercizio 1991 non inferiore a 1000 miliardi, rappresentata sostanzialmente da circa 100 miliardi di perdita della gestione operativa, da oltre 600 miliardi di oneri finanziari e da circa 300 miliardi di crediti inesigibili da registrarsi nell’anno come tali.
Dalla situazione richiamata, si deducono alcune conclusioni difficilmente controvertibili.
La prima: non reagire in modo drastico ad una simile situazione, avrebbe comportato per tutti coloro che verso di essa portano una certa responsabilità un peso personale e politico difficilmente sostenibile.
La seconda: non esistendo possibilità di nessun genere circa un miglioramento della gestione tale da incidere in termini ragionevoli sul risultato economico, qualsivoglia idea di recupero della situazione non può in alcun modo prescindere dal blocco nel computo degli interessi passivi relativi alla situazione debitoria in essere.
La prima verifica della situazione successiva all’inizio della gestione commissariale ha peraltro dimostrato, in termini incontrovertibili, l’impossibilità di procedere nella gestione normale; la liquidità era praticamente a zero; gli affidamenti, di fatto, ritirati da tempo (…).
(...) Tutto ciò premesso, occorreva comunque valutare anche il patrimonio, certamente cospicuo. Ed è proprio sulla base di tale valutazione che si é ritenuto di poter proporre ai creditori un accordo (…). E’ di straordinaria evidenza che la proposta di accordo (che nelle sue linee essenziali appare ancora quella che meglio coglie anche l’interesse dei creditori) configura di fatto una cessio bonorum (…). Anche la proposta, certo non "centrale", di ricalcolare gli interessi maturati negli ultimi due anni rispondeva dichiaratamente all’esigenza di rendere più certo il raggiungimento dell’obiettivo dichiarato.
(…) La proposta può essere modificata secondo mille ipotesi. Un dato solo non può essere modificato: senza il blocco nel computo degli interessi, non esiste alcuna possibilità di sistemare la situazione debitoria secondo formule concordate, e in tal caso, vista la situazione economica sopra descritta, restano unicamente le forme coatte di liquidazione.
(…) Circa l’organizzazione del nuovo soggetto, si è predisposto un progetto dettagliatissimo che è disponibile al confronto con chiunque e aperto ad ogni miglioramento.
Circa invece la capitalizzazione ed il controllo, si è proposto a quante Banche vogliono concorrere a sostenere l’attività della Fedit di sottoscrivere la parte di capitale che non fosse immediatamente collocabile nel mondo dell’agricoltura nella funzione di consorzio di collocamento, con l’impegno di renderlo disponibile al mondo agricolo via via che quest’ultimo andrà ad organizzarsi per riceverlo.
(…) Corollario del tutto, è il piano di riassetto della rete periferica dei Consorzi Agrari Provinciali, che è già stato presentato e che va, ad ogni costo, rapidamente attuato".
2.4 Il fallimento del progetto Agrisviluppo
A sottoscrivere le azioni della nuova società furono chiamati i consorzi agrari ed i rappresentanti del mondo agricolo, ma in realtà la condizione economica e finanziaria dei consorzi non consentiva che in pochi casi la partecipazione alla nuova iniziativa, denominata con felice sintesi giornalistica Fedit 2.
La categoria dei "rappresentanti del mondo agricolo" era inoltre assai nebulosa e non era quindi chiara e definita la composizione della compagine sociale e l'attribuzione della direzione.
Dopo qualche iniziale resistenza, il progetto Agrisviluppo fu approvato dall'ABI, nel contesto di un protocollo di intesa globale con il Ministero dell'agricoltura che prevedeva anche la disponibilità delle banche a considerare congelati i saldi creditori verso la Fedit e parimenti congelati gli interessi dal 1° gennaio al 31 novembre 1991.
Il tentativo non ebbe successo perché non prestarono la loro collaborazione molte banche italiane e tutte le banche estere per le ragioni che saranno più oltre illustrate.
Infatti l'intesa tra Ministero ed ABI non fu approvata, come richiesto dal ministro Goria e dai commissari governativi, da tutte le banche ed al suo fallimento, alla fine di giugno 1991, fece seguito la richiesta di concordato preventivo.
Va notato che tra le banche italiane che non aderirono al progetto di rilancio vi era la Banca nazionale del lavoro, che era la maggiore creditrice del gruppo Fedit-Agrifactoring.
Ciò sembra significare che neppure il Dicastero del tesoro, in quel momento retto dal dottor Guido Carli, sosteneva il progetto.
3. Il concordato preventivo: epilogo non annunciato del commissariamento
I progetti del ministro Goria di tamponare la voragine debitoria con una moratoria e di rilanciare una Fedit di servizio aperta ai privati non più controllata dalle due associazioni di categoria, che da anni la dominavano e che, anche per il suo tramite, concorrevano a governare la politica agricola nazionale, fallirono senza appello.
Su di essi si coagulò una invincibile opposizione.
Dello schieramento facevano parte le banche estere, che non volevano e forse istituzionalmente non potevano investire nulla e che continuavano a chiedere di essere pagate integralmente e subito; numerose banche italiane, che non intendevano aderire alle richieste di rinuncia agli interessi e di nuovi investimenti, in particolare la Banca nazionale del lavoro - che già fortemente riottosa ad accettare di rinunciare a parte del dovutole, non intendeva assolutamente partecipare, evidentemente in conformità alla linea politica del Tesoro, alla rischiosa scommessa di investimenti (occorrevano a regime 300 miliardi ad incerto ritorno), nella Fedit 2 progettata dal ministro Goria - ed infine le due associazioni di categoria, Coldiretti e Confagricoltura, e le rispettive rappresentanze politiche.
Nel descritto contesto, il ministro Goria ed il presidente del Consiglio Andreotti decisero il ricorso al concordato preventivo per la Fedit.
Per quanto taluni, come il commissario governativo dottor Cigliana, abbiano insistito nel voler presentare come naturale la decisione, essa non fu affatto un epilogo naturale del commissariamento.
Molteplici convergenti indicatori attestano che il ministro Goria non aveva affatto in mente una soluzione esterna ed eterogestita ed ancor meno una cessione giudiziale dei beni.
Egli, che voleva davvero, ancorché velleitariamente, rifondare il sistema, cambiando la struttura della Federconsorzi e preservando i consorzi, aveva però costantemente e pubblicamente affermato che, se il suo progetto non avesse trovato l'adesione delle banche, avrebbe fatto ricorso alla liquidazione coatta amministrativa.
Concludendo la sua audizione in Senato, prima ricordata, affermava infatti il ministro Goria: "(…) Resta, a questo punto, del tutto evidente che una risposta negativa o anche solo fuori tempo da parte dei creditori (…) testimonierebbe chiaramente la scelta esplicita a favore degli strumenti amministrativi di liquidazione e lascerebbe ai creditori medesimi ogni responsabilità di tale decisione".
Si può ipotizzare che il ministro Goria, quando si rese conto di aver perso la partita, fece prevalere considerazioni politiche e di opportunistica convenienza sulla coerenza.
Dopo aver subìto un grave smacco politico - il primo (ed unico) "no" delle banche italiane al Governo - la scelta di dar corso ad una immensa liquidazione coatta che lo avrebbe mantenuto sotto il fuoco incrociato delle esigenze occupazionali e di quelle liquidatorie, e che avrebbe fatto apparire ogni giorno sempre più grave la sua disfatta, doveva apparirgli come un'impresa titanica e forse suicida.
Molto più semplice e pagante sotto il profilo politico poteva apparirgli trasferire il problema nell'ambito giudiziario: ciò gli avrebbe consentito una dignitosa uscita di scena.
Le valutazioni politiche del presidente del Consiglio Andreotti non potevano essere diverse.
Il commissariamento aveva inferto un gravissimo colpo ad un sistema di potere al quale la sua corrente non partecipava che in minima misura.
Era stata presa una decisione coerente con la politica generale di contenimento della spesa pubblica. Il Governo non aveva alcun interesse ad assumersi il peso della gestione liquidatoria.
La decisione di procedere alla liquidazione coatta amministrativa sarebbe, inoltre, sembrata come una ulteriore dichiarazione di ostilità alla lobby della Coldiretti ma, a differenza di quella concernente il commissariamento, non sarebbe stata giustificabile in termini di assoluta necessità.
La scelta del ministro Goria, tecnicamente fatta passare come una decisione in linea di continuità tra liquidazione volontaria con vendita dei beni e concordato con cessione di beni, che i creditori avrebbero mostrato di gradire ma che in realtà avevano respinto, era del tutto incoerente con i suoi precedenti pubblici proclami, ma soddisfaceva l'esigenza di trasferire ad un organo esterno, il Tribunale di Roma, la gestione della crisi.
Essa non sembrò segnare l'avvio concertato del progetto SGR.
Anzi, in un primo tempo il ministro Goria non si mostrò favorevole all'operazione, esternando pubblicamente forti riserve sulla congruità del prezzo offerto. Di seguito cambiò sicuramente opinione, non sollevando più obiezioni.
Favorevole era invece, a giudizio della Commissione, il senatore Andreotti.
Il ministro Goria si mosse abilmente - è da ritenere sotto la guida del presidente del Consiglio Andreotti - tanto che la vicenda Fedit non ne segnò affatto, come avrebbe potuto e dovuto, la fine della carriera politica per inadeguatezza.
L'onorevole Goria fu nominato ministro delle finanze nel successivo Governo Amato - che immediatamente presentò un progetto di ripiano dei debiti pubblici verso la Fedit - e scomparve dalla scena solo quando si dimise perché coinvolto nella vicenda penale riguardante la Cassa di risparmio di Asti.
La Commissione ritiene che anche il commissariamento in precedenza non sia stato affatto concordato con colui - il professor Capaldo - che doveva, di lì a poco, dare il suo nome all'operazione SGR e che, non a torto, continua a rivendicare di averlo sconsigliato.
Tenuto conto delle modalità con le quali il commissariamento avvenne; un banchiere anche meno provveduto del professor Capaldo, non solo non avrebbe operato violando ogni regola del mondo bancario, che non glielo avrebbe certo perdonato, ma non si sarebbe mai alienato la Coldiretti e quella parte della Democrazia cristiana, la sinistra di base, che l'aveva portato ad essere il più autorevole consulente della Fedit.
Il ministro Goria decise il commissariamento d'intesa con il presidente del Consiglio Andreotti e con il consenso dell'onorevole Forlani e non tramando con il professor Capaldo ma, anzi, contro la Coldiretti - che aveva designato quest'ultimo a presidio della Fedit e che tentò fino all'ultimo di scongiurare il commissariamento o quanto meno di non farlo gestire da altri.
Di fatto, una volta iniziata la procedura concorsuale, il ministro Goria perse un ruolo propositivo nella vicenda.
4. La richiesta di concordato preventivo
La richiesta di ammissione alla procedura di concordato preventivo con cessione dei beni, autorizzata dal Ministro il 3 luglio 1991, fu depositata presso la cancelleria del Tribunale di Roma il 4 luglio 1991.
L'Assemblea dei soci e cioè dei rappresentanti dei consorzi agrari la ratificò il 9 luglio.
Nella richiesta si evidenziavano i limiti ed i costi della struttura della Federconsorzi e l’irreversibilità della sua crisi: "La mancanza di un capitale di rischio adeguato sia da parte della Federconsorzi, sia da parte dei Consorzi, aveva già comportato la necessità di ricorrere costantemente e pesantemente al credito per qualsiasi necessità economica e finanziaria, con conseguente aumento degli oneri da indebitamento. Va tuttavia ricordato che negli anni di prosperità erano stati accumulati margini cospicui, divenuti mezzi patrimoniali della Federconsorzi e da quest’ultima investiti in immobili e partecipazioni.
I risultati operativi dei Consorzi si sono dimostrati in genere largamente inferiori a quelli previsti. (…) E ciò ha comportato la necessità di rilevanti interventi finanziari, da parte della Federconsorzi, sia con lo sconto e il rinnovo massiccio di cambiali agrarie (spesso aventi carattere tipicamente finanziario); sia con interventi straordinari nei casi di dissesto dei Consorzi (acquisto di immobili il cui uso veniva poi ceduto a condizioni vantaggiose; annullamento di crediti, per centinaia di miliardi, negli ultimissimi anni; prestiti a lungo termine a tasso di favore). Sulle società industriali controllate dalla Federconsorzi incidevano invece sia la situazione di crisi e di inefficienza di molti Consorzi; sia (più ultimamente) la crisi della Federconsorzi (che ritardava al massimo i pagamenti delle merci fornite); sia una concezione dell’intero Gruppo che aveva caratteristiche tendenzialmente autarchiche e poco orientate sui valori di mercato.
Le dilazioni di pagamento concesse dal Consorzio agli agricoltori erano maggiori rispetto a quelle riconosciute dai fornitori alla Federconsorzi, con conseguenti ulteriori oneri finanziari per quest’ultima. La quale imponeva poi ai consorzi una intermediazione che a volte era inutile e spesso costosa (…).
Tale rapida disamina evidenzia gli irreversibili sintomi di impossibilità a far fronte economicamente alle mutate esigenze dei tempi ed alle sfide internazionali che attendono l’agricoltura italiana. Assenza di capitale, onerosità di strutture e sistemi d’intervento che privilegiano "il servizio a scapito dell’economicità" hanno determinato progressivamente, quanto irreversibilmente, il dissesto della Federconsorzi (…).
I Commissari nominati con il Decreto citato, hanno immediatamente constatato che la situazione si era deteriorata rispetto a quanto già riscontrato dal Ministero vigilante. Non solo, infatti, la gestione si svolgeva in condizioni di crescente deficit di conto economico, ma peggiorava di giorno in giorno, essendosi ormai utilizzate, fino all’estremo limite, le possibilità di manovra finanziaria all’interno del Gruppo e nei confronti dei fornitori. In particolare:
- i pagamenti ai fornitori erano da alcuni mesi in situazione di forte ritardo;
- ancora più grave appariva la situazione debitoria nei confronti di taluni importanti Società industriali controllate, fornitrici della Federconsorzi.
Il Commissariamento ha inoltre determinato il blocco completo dei finanziamenti bancari con conseguente situazione di totale illiquidità.
(…) I Commissari hanno sottoposto al Ministro dell’Agricoltura di richiedere al Tribunale di Roma l’ammissione alla procedura di Concordato Preventivo, ottenendo la relativa autorizzazione in data odierna.
Ricorrono infatti tutte le condizioni previste all’articolo 160 della legge fallimentare per l’ammissione a tale procedura che tra l’altro appare la più omogenea rispetto al già operato tentativo di liquidazione volontaria che ha trovato l’adesione di una cospicua pluralità di creditori".
Fin dalla richiesta, si evidenziava un vizio in grave contrasto con la procedura scelta e che dipendeva sia dallo stato della organizzazione tecnico-contabile della Fedit, sia dalla rapidità delle decisioni adottate.
Non si procedette ad una esposizione estimativa delle componenti del patrimonio e dei criteri di valutazione adottati ma solo ad una elencazione analitica dei beni.
5. La questione Agrifactoring ed i suoi riflessi sulla vicenda Federconsorzi
Il tracollo della Fedit comportava la crisi irreversibile anche di una seconda grande debitrice del sistema bancario italiano ed estero: l'Agrifactoring, la società del factoring agricolo di proprietà del gruppo Banca nazionale del lavoro, del Banco di Santo Spirito e della Federconsorzi, che aveva 10 miliardi di capitale ed un passivo di oltre 1250 miliardi.
La società Agrifactoring spa era stata costituita nel 1982 ed era una società captive partecipata dalla Banca nazionale del lavoro holding al 40 per cento, dalla Fedit al 20 per cento, dal Banco di Santo Spirito al 20 per cento, e per il 20 per cento da altre banche contigue minori, che operava pressoché esclusivamente con la Fedit ed i consorzi agrari.
Il concordato preventivo Agrifactoring fu chiesto in data 15 luglio 1991; il concordato preventivo Fedit fu chiesto qualche giorno prima, in data 4 luglio 1991. Le due richieste sono quindi coeve, interdipendenti ed inscindibili.
Le due banche italiane azioniste dell'Agrifactoring non rischiavano solo la perdita del capitale ma ben di più, perché erano esposte per cifre considerevoli.
Il gruppo Banca nazionale del lavoro (Banca nazionale del lavoro ed Efibanca) vantava crediti per 329 miliardi circa, mentre il Banco di Santo Spirito vantava crediti per 64 miliardi circa.
Se a tali cifre si sommano i crediti nei confronti della Fedit, l'esposizione totale assomma all'ingente cifra di ben 465 miliardi per la sola Banca nazionale del lavoro.
Le banche estere chiedevano con veemenza che le due banche italiane si assumessero i debiti, quali azioniste di Agrifactoring, invocando una prassi internazionale secondo la quale le banche garantivano il loro para-bancario.Non si trattava, in verità, di una pretesa anomala delle sole banche giapponesi, ma di una richiesta del sistema.
Ciò è avvalorato dalle richieste ufficiali rivolte in tal senso all'Abi dalla omologa organizzazione francese (Abe).
Ma la Banca nazionale del lavoro, la banca del Ministero del tesoro, retto dal dottor Guido Carli, non era ancora uscita del tutto dalla gravissima crisi derivante dallo scandalo di Atlanta, che aveva determinato la sostituzione del presidente Nesi, e non poteva assumersi oneri impropri.
Non intendeva, quindi, come del resto non poteva legittimamente fare neppure il Banco di Santo Spirito, farsi carico dei debiti Agrifactoring e doveva, anzi, tentare di limitare i danni.
A tutto ciò va aggiunto che l'unica aspettativa di soddisfazione dei crediti verso Fedit e verso Agrifactoring era legata alla possibilità ed all'entità del realizzo dei beni della Fedit.
A differenza di quanto accadde per la Fedit, che pur versava nelle medesime condizioni patrimoniali e giuridiche, l'Agrifactoring fu messa in liquidazione in applicazione dell’articolo 2448 codice civile, avendo perduto totalmente il suo capitale sociale.
Il decreto di ammissione fu emesso in data 7 novembre 1991 e depositato in data 12 novembre 1991; la sentenza di omologazione fu pronunciata in data 23 luglio 1992 e depositata in data 3 agosto 1992 e, quindi, prima di quella relativa alla Fedit.
La sentenza recepiva e faceva proprie le deduzioni sulle ragioni della crisi e sulla sussistenza delle condizioni di cosiddetta meritevolezza contenute nel ricorso della società e ribadite dal commissario giudiziale Francesco Giorgianni.
Il decreto di ammissione fu pronunciato da un collegio presieduto dal dottor Greco e composto dai giudici Severini ed Urbani, mentre la sentenza di omologazione fu pronunciata un collegio presieduto dal dottor Greco e composto dai giudici Celotti e De Vitis.
Si tratta, sostanzialmente, dello stesso collegio che omologò il concordato Fedit.
L’Agrifactoring chiese di essere ammessa al concordato, assumendo di essersi trovata in una condizione di grave crisi finanziaria a causa della sospensione, dopo il commissariamento, dei pagamenti da parte della Fedit e di molti consorzi agrari, che costituivano pressoché la totalità dei suoi clienti, e della conseguente revoca o sospensione degli affidamenti e dei crediti da parte delle banche presso le quali si alimentava.
Nella sentenza di omologa si legge ripetutamente che la crisi della Agrifactoring non era prevedibile e che essa fu dovuta esclusivamente alla parimenti imprevedibile crisi della Fedit.
In particolare scriveva l’estensore, dottor Greco: "(…) Passando all’esame della meritevolezza, va detto, richiamando quando già si è accennato in precedenza, che detto requisito esiste certamente in relazione alle cause che hanno provocato il dissesto (articolo 181 n.4 legge fallimentare).
(…) Intervenuta l’imprevedibile crisi della Federconsorzi, l’Agrifactoring fu conseguentemente travolta senza possibilità alcuna di potervi resistere.
(…) Il consistente credito vantato nei confronti della Federconsorzi e l’impossibilità di vederlo soddisfatto, sia nel suo concreto ammontare sia in tempi brevi, trascinò l’Agrifactoring verso una situazione di grave illiquidità (…).
(...) L’insolvenza, dunque, della società ricorrente fu dovuto a fattori imprevedibili ed esterni, di guisa che anche l’assenza di talune cautele, che nei confronti di qualunque altro terzo avrebbero rappresentato strumenti di ovvia precauzione, per la Federconsorzi, ritenuta cliente senza rischio di insolvenza, appare aspetto non imputabile a negligente gestione.
Il requisito, dunque, della meritevolezza, sia considerato in relazione alle cause del dissesto che in relazione alla condotta del debitore, appare sussistente".
L’assunto del Tribunale è così sintetizzabile in linguaggio non tecnico: la società Agrifactoring si trovò imprevedibilmente nell’impossibilità di far fronte ai suoi debiti perché il suo principale debitore, che riteneva sicuramente solvibile, e cioè la Federconsorzi, imprevedibilmente era divenuto insolvente.
Nessun addebito, pertanto, poteva essere mosso agli amministratori della società.
Le valutazioni del Tribunale (e del commissario giudiziale) sembrano tuttavia contrastare con fatti non controvertibili.
L’Agrifactoring era una società prigioniera captive di uno dei suoi soci, la Fedit. Gli altri soci erano tutti creditori, in misura crescente da anni, della Fedit.
Essa era presieduta dalla stessa persona, e cioè il ragionier Scotti, che era nel contempo presidente della Fedit e che, quindi, ne conosceva perfettamente le sempre maggiori difficoltà finanziarie.
La crisi della Federconsorzi non era, quindi, affatto imprevedibile per il management della società.
Né essa poteva essere recepita come imprevedibile dal Tribunale ed in particolare dal presidente Greco, officiato della procedura di concordato preventivo della Fedit, tenendo conto che la Fedit era stata commissariata per "persistente - dunque duratura - condizione di squilibrio finanziario" dal Ministro dell’agricoltura e che, per affermare la sussistenza delle condizioni di meritevolezza concordataria della Fedit, lo stesso Tribunale distingueva le responsabilità degli amministratori precedenti da quella dei commissari e stigmatizzava la gestione finanziaria precedente che, quindi, avrebbe dovuto allarmare gli amministratori della società Agrifactoring e sconsigliare operazioni ad altissimo rischio.
In realtà il semplice esame della progressione dell’indebitamento Fedit nei confronti di Agrifactoring avrebbe consentito di accertare come esso fosse andato aumentando a dismisura oltre ogni limite di ragionevolezza e che la società era stata utilizzata, senza scrupoli, dalla Fedit e dai suoi amministratori come una fonte senza limiti di approvvigionamento finanziario.
Quanto all’insolvenza di molti consorzi agrari, questa non si era manifestata improvvisamente, ma si trascinava da anni ed andava progressivamente aumentando.
Un sempre maggior numero di consorzi veniva commissariato per ragioni economiche e finanziarie.
La crisi del sistema consortile era nota al sistema bancario, agli operatori e