SENATO DELLA REPUBBLICA CAMERA DEI DEPUTATI
XIII LEGISLATURA
COMMISSIONE PARLAMENTARE D'INCHIESTA
SUL DISSESTO DELLA FEDERAZIONE ITALIANA
DEI CONSORZI AGRARI
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RESOCONTO STENOGRAFICO
52a SEDUTA
MERCOLEDI' 21 FEBBRAIO 2001
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Presidenza del presidente Melchiorre CIRAMI
I lavori hanno inizio alle ore 14,10
(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).
Presidenza del presidente CIRAMI
SULLA PUBBLICITA' DEI LAVORI
PRESIDENTE. Propongo che sia attivato, ai sensi dell'articolo 12, comma 2, del Regolamento interno, il collegamento audiovisivo a circuito chiuso. Non facendosi osservazioni, il collegamento è attivato.
SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE
PRESIDENTE. Vi informo che l'Ufficio di Presidenza, integrato dai rappresentanti dei Gruppi, riunitosi mercoledì 11 febbraio, ha stabilito il seguente calendario dei lavori: mercoledì 21 febbraio, alle ore 14, inizio dell'esame della proposta di relazione finale; martedì 27 febbraio, alle ore 16, seguito dell'esame della proposta di relazione finale; mercoledì 28 febbraio, alle ore 9,30, seguito dell'esame della proposta di relazione e votazione della stessa.
Esame della proposta di relazione finale
PRESIDENTE. Onorevoli colleghi, prima di svolgere brevemente alcune considerazioni sulla impostazione metodologica seguita nella redazione della proposta di relazione finale, propongo di chiudere con oggi la discussione generale in modo da lasciare un lasso di tempo sufficiente per la presentazione di emendamenti o proposte modificative.
Chiedo altresì di essere autorizzato a dare per letta la relazione già distribuita e chiedo che faccia parte integrante del resoconto stenografico della seduta odierna. Avverto che, per mero errore materiale, a pagina 215 della proposta di relazione è per due volte indicata la cifra di 2.150 milioni anziché 2.150 miliardi. Comunico altresì che a pagina 36, ultimo capoverso del paragrafo 2.2, la parola "doveva" va sostituita con le parole "avrebbe dovuto" e deve ritenersi soppresso l'avverbio "anche".
Vi informo infine che solo in data 15 febbraio il Ministero del lavoro ha trasmesso un elenco aggiornato della situazione giuridica dei consorzi agrari: tale elenco sarà inserito all'interno del capitolo XII che tratta di questa materia, in sede di coordinamento formale.
Detto questo, desidero aggiungere un ringraziamento non soltanto formale, ma sostanziale all'intero Ufficio di segreteria che ha collaborato in questa laboriosissima e complessa attività d'indagine, e in special modo al segretario che lo ha coordinato. Un altro particolare ringraziamento va a tutti i collaboratori che con noi hanno condiviso questa fatica, sia a quelli a tempo pieno, il dottor Rosario Basile, il capitano Cosimo Tripoli e il tenente Giovanni Panebianco, che a quelli a tempo parziale che hanno fornito contributi di natura tecnico-giuridica ai gruppi di lavoro.
L'iter di questa proposta di relazione si snoda dettagliatamente sui principi ispiratori della ricerca che abbiamo condotto, una ricerca complessa e articolata sia per la grande mole di documenti consultati sia per i contributi di testimonianza delle persone che al tempo hanno vissuto questa vicenda, dall'interno e dall'esterno. Alcune testimonianze a volte sono rimaste imprecise, a volte sono state al limite della reticenza nel senso che non ci hanno consentito di scendere al fondo delle questioni anche di natura politica che hanno determinato il dissesto della Federconsorzi e di comprendere a pieno la conduzione e l'esito di questo dissesto.
Devo innanzitutto rilevare una prima contraddizione tra i temi di indagine proposti con la legge istitutiva (temi ampliati nel testo approvato definitivamente dal Senato) e la compressione del tempo a disposizione per svolgere questa ricerca. Il tempo a disposizione infatti è stato a mio modo di vedere sincopato dal fatto che ad una prima proroga, legittimamente richiesta e sottoscritta da tutti i Gruppi, non ha fatto seguito una seconda proroga nei termini richiesti dalla Commissione, ma il termine è stato ristretto alla data del 28 febbraio 2001, prossima a scadere. Ciò non ha consentito, e non per inerzia della Commissione né per negligenza, ma obiettivamente per la complessità dell'analisi dei documenti, l'approfondimento di alcuni temi che restano semplicemente abbozzati. Di tutto ciò diamo atto nella parte finale della relazione con un capitolo apposito e diamo atto altresì che sono state rilevate peculiarità (sulle quali non intendo esprimere alcun giudizio) presentate così come obiettivamente riscontrate, lasciando a chi ne avesse voglia di approfondirle.
Tutto ciò ha comportato una inspiegabile limitazione, laddove avrebbe dovuto esservi il desiderio finalmente di fare chiarezza, dopo inchieste rimaste - lasciatemelo dire - abortite nel passato (mi riferisco all'inchiesta della Commissione parlamentare sull'AIMA e all'indagine ministeriale voluta dal ministro Poli Bortone, che avrebbero dovuto essere approfondite), e di conoscere definitivamente la verità degli antefatti e dei fatti relativi al dissesto della Federconsorzi e alla definitiva liquidazione della stessa e del sistema dei consorzi agrari.
Come parlamentare e magistrato devo anche dire che è mancato il contributo dei vari uffici giudiziari che, attraverso varie inchieste, si sono occupati di questa materia. Mi riferisco specificamente alla Procura della Repubblica di Roma che ha inquisito gli amministratori della Federconsorzi, perché non c'è stato permesso di conoscere le motivazioni della richiesta del pubblico ministero di Roma di rinvio a giudizio: infatti tale richiesta contiene soltanto l'elenco dei capi di imputazione e le prove a base di quelle imputazioni, che poi dovranno essere valutate dal Tribunale, ma manca di qualunque motivazione dei fatti e anche degli elementi costitutivi dei reati addebitati agli amministratori. Né alcun contributo ci è arrivato dalla Procura della Repubblica di Perugia sotto il profilo della ricerca degli elementi di contestazione del reato. Mi riferisco in questo caso all'elemento oggettivo del prezzo posto a base della richiesta di cessio bonorum da parte della SGR e al cui prodest, cioè all'elemento soggettivo che avrebbe guidato gli autori imputati della commissione di questi assunti delitti. Devo dire che il giudice per le indagini preliminari che si è pronunciato sulla richiesta di rinvio a giudizio non ci ha dato neppure la soddisfazione di conoscere le argomentazioni per cui alcuni sono stati rinviati a giudizio e altri prosciolti, tutto è avvenuto senza che vi sia una motivazione credibile e sufficiente. Lo voglio dire perché resta inspiegabile, per esempio, il rinvio a giudizio del solo presidente Greco e non di tutti i componenti del Collegio fallimentare di Roma, pur avendo tutti i magistrati partecipato alla fase di ammissione al concordato e alla fase di omologazione dello stesso, e pur avendo essi dichiarato di non aver subìto prevaricazioni di sorta da parte del presidente Greco e di aver assunto collegialmente la decisione: resta dunque inspiegabile perché soltanto il presidente Greco sia stato inquisito a Perugia in mancanza di fatti particolari che ne facessero discendere soltanto in capo a lui una responsabilità del singolo rispetto alla composizione collegiale.
Passo ora ad illustrare brevemente le linee principali dei capitoli in cui si articola la relazione che contengono alcuni accenni alla normativa e ai ricorsi storici della Federconsorzi e dei consorzi agrari. Sono state esaminate le cause del dissesto della Federconsorzi ed abbiamo inteso individuare anche che cosa è residuato da tale dissesto.
È stato appurato che il dissesto non è stato determinato da una sola causa ma da una serie di concause, una delle quali fa riferimento alla disciplina normativa della Federconsorzi che a quel tempo, ma anche successivamente, molti hanno ritenuto essere di natura pubblicistica.
Si è poi passati ad esaminare il sistema dei controlli che, a nostro modo di vedere, dovevano essere esercitati sia dall'autorità politico-amministrativa – i vari Ministri che si sono succeduti nel tempo – sia dalle banche che avrebbero dovuto effettuare la verifica dei crediti. Abbiamo addirittura esaminato, e succintamente riportato nella relazione, le motivazioni delle linee di apertura di credito da parte di tutte le banche, di cui abbiamo registrato le risposte.
Le cause del dissesto sono state riferite non solo al sistema gestionale della Federconsorzi ma anche alla concezione di questa holding, chiusa nell'ambito del mercato agroalimentare quale organismo gestito in maniera assolutamente preponderante dalle associazioni di categoria, Coldiretti, Confagricoltura e, soltanto nella sua tarda evoluzione, Confcooperative, registrandosi però una presenza predominante della Coldiretti rispetto alle altre.
Si trattava di un sistema chiuso perché politicamente era di supporto - dato assolutamente conosciuto da chiunque abbia seguito l'evoluzione della Federconsorzi e dei consorzi agrari e la pubblicistica in materia - all'attività dei partiti che nel tempo avevano dominato la scena politica italiana, tra i quali – non ho timore a dirlo – la Democrazia cristiana era in posizione predominante, senza però escludere gli altri che dalla Federconsorzi pure ricevevano benefici sotto il profilo delle contribuzioni e delle sponsorizzazioni. Su queste ultime non abbiamo trovato carte sufficienti e, quindi, non è stato possibile approfondire le ragioni che le determinavano, al di fuori dei fini istituzionali propri della Federconsorzi.
A questo argomento è stato dedicato un capitolo specifico ma non abbiamo avuto la possibilità di approfondirne l'esame poiché il materiale ad esso relativo è stato rinvenuto poco tempo fa. Pertanto, nella relazione abbiamo voluto elencare soltanto ciò che ufficialmente risultava indicato nei registri contabili della Federconsorzi, trascurando addirittura gli scritti apocrifi - voglio sottolinearlo - che pure erano contenuti all'interno di quei faldoni, in cui erano riportati elenchi di nominativi con accanto, quasi in codice, delle cifre (3, 5, 15), come se fossero riferite a milioni e non a centinaia di migliaia di lire. Non avendo svolto gli approfondimenti necessari sulla veridicità e la provenienza di tali scritti, abbiamo ritenuto, per correttezza, di non darne atto nella relazione al fine di evitare una sorta di impropria speculazione, soprattutto nell'attuale fase di campagna elettorale.
E' stata poi esaminata l'intera vicenda relativa al commissariamento che rappresenta lo snodo politico e del quale la Commissione ha potuto approfondire le motivazioni, per quanto le è stato possibile, grazie anche agli atti ritrovati e alle testimonianze di chi era presente a quel tempo.
Sembra di essere nel vero se si afferma che il commissariamento ha rappresentato una decisione autonoma del ministro Goria, sfatando così un pregiudizio in base al quale si pensava che il commissariamento fosse stato l'esito preordinato di un dissesto volto a concludersi prima con il commissariamento stesso e poi con la distruzione del sistema federconsortile, per rilanciarne poi un altro per fini propri.
Per quanto ci è stato possibile accertare, abbiamo assolutamente escluso questa ipotesi ed è stato possibile appurare che – mi dispiace dirlo – la decisione di commissariamento fu presa esclusivamente dal ministro Goria il quale addirittura non tenne conto dei suggerimenti tecnici che pure provenivano dal professor Capaldo che sconsigliò di applicare tale formula in mancanza di un piano da attuare dopo il commissariamento stesso. Tali consigli rimasero inascoltati e la decisione deluse persino chi - come il dottor Lobianco, allora presidente della Coldiretti - aveva prospettato il commissariamento come un momento di rilancio della Federconsorzi.
Ricordo che il dottor Lobianco utilizzò l'espressione "patto scellerato" riferendosi alla congiuntura che portò al commissariamento; egli rimase forse deluso dalla decisione autonoma di Goria relativa non solo al commissariamento in sé ma anche alla scelta di chi dovesse gestirlo. Infatti, al momento della nomina dei commissari, furono esclusi tutti quelli vicini alla Coldiretti e alla Confagricoltura. Da qui nacque poi l'illazione che Goria ebbe a coinvolgere anche l'allora presidente del Consiglio Andreotti. La sede in cui si decise il commissariamento non è la famosa riunione del 17 maggio 1991 presso la Presidenza del Consiglio; infatti, ci risulta espressamente dalle dichiarazioni rese dal Capo di gabinetto del ministro Goria, dottor Virgilio, che il commissariamento era stato deciso una settimana prima e, quindi, già da una settimana egli conservava lo schema dell'atto nel quale erano stati lasciati in bianco uno o più nomi dei commissari. Per inciso, il dottor Virgilio nel riferirsi al commissario ha sempre parlato al singolare ma, quando abbiamo acquisito il testo del decreto, abbiamo potuto constatare che l'intero atto era stato predisposto "al plurale".
Quando parlavo di reticenze mi riferivo proprio a questo tipo di cattivi ricordi o di "non ricordi" che i testimoni del tempo hanno consegnato alla Commissione nel corso delle loro audizioni.
Dopo il commissariamento, il ministro Goria ha inteso gestire due aspetti: da una parte, il rilancio del sistema consortile attraverso la proposizione di un patto alle banche creditrici che avrebbero dovuto trasformare in azioni bancarie, di pertinenza o per quota, i loro crediti nei confronti della Federconsorzi; dall'altra parte, la creazione di un'altra società, Agrisviluppo - che ritroveremo successivamente - che potesse rilanciare il sistema dei consorzi agrari.
Tutto è accaduto tra il 17 maggio e il novembre 1991, periodo in cui le banche non diedero assolutamente credito al ministro Goria, probabilmente deludendolo, in quanto provenendo dal Ministero del Tesoro ed essendo stato Presidente del Consiglio, confidava nel supporto delle banche dalle quali invece, a commissariamento avvenuto, non ha ricevuto l'appoggio necessario per poter avviare il suo programma. Inoltre, il ministro Goria non ebbe dalle banche sufficienti investimenti di natura finanziaria in grado di rilanciare il sistema dei consorzi agrari.
Da quel momento in poi, cioè dal novembre 1991, Goria non si interessò più all'avventura postcommissariale della Federconsorzi.
Si chiese quindi il concordato preventivo e la decisione fu di Goria e, implicitamente, del Presidente del Consiglio del tempo; risulta infatti dalla pubblicistica che Goria si incontrò con il presidente Andreotti al quale sottopose la richiesta di concordato preventivo, avendo egli già escluso la possibilità di richiedere la liquidazione coatta amministrativa, rimanendo quindi soccombente la proposta avanzata dal senatore Fabbri che invece insisteva per quest'ultima soluzione.
La Commissione ha tentato di approfondire la questione dell'ammissione della Federconsorzi al concordato e della sua omologazione per enucleare tutti i punti oscuri della vicenda, oscuri soprattutto perché sulla materia si è poi accentrata l'attenzione della magistratura.
L'ammissione al concordato non prevedeva particolari accertamenti da parte del Tribunale fallimentare e del giudice delegato e quindi non desta momenti di perplessità. Ciò che desta invece momenti di perplessità è stata la fase di omologazione del concordato. A seguito dell'esame che abbiamo condotto su tutto l'iter processuale che il Tribunale fallimentare avrebbe dovuto seguire per accedere all'omologazione, indipendentemente da quel che è avvenuto con SGR, e anche per espressa dichiarazione del presidente Greco, risulta che si passò un po' sopra, come forse usualmente avviene in questi casi, alle necessità di adempiere formalmente al dettato normativo della legge fallimentare. Si cercò di cedere a ragioni extra processuali, sottolineate dal presidente Greco, nel senso che si tenne conto delle pressioni dei lavoratori e dei sindacati che volevano chiudere questa vicenda con il concordato preventivo, per non rischiare di non avere soddisfatte le loro ragioni dal punto di vista occupazionale. Queste ragioni extra processuali potevano portare, a mio modo di vedere, anche a un sindacato disciplinare nei confronti del presidente Greco. Non ci pare però che potessero essere sufficienti per dimostrare una responsabilità per dolo del presidente Greco, anche perché non vi sono motivazioni aggiunte o indicazione di fatti diversi né nella richiesta di rinvio a giudizio nei confronti del presidente Greco, né nel dispositivo relativo al rinvio a giudizio da parte del giudice per le indagini preliminari di Perugia.
Subito dopo il concordato si costituì una società di gestione, la SGR, che avanzò richiesta al Tribunale di acquistare tutti i beni per una somma complessiva di 2.150 miliardi. Qui si innesca un altro aspetto che abbiamo voluto approfondire, compiendo in sostanza il lavoro che doveva fare il Tribunale di Perugia a proposito dell'entità del prezzo, per stabilire se fosse un prezzo "vile" oppure no rispetto al valore, in astratto o in concreto considerato, del complesso dei beni della Federconsorzi. Abbiamo dunque svolto una ricerca, cui il secondo gruppo di lavoro si è dedicato per molti mesi, riesaminando tutti gli atti di vendita e seguendo i vari passaggi di vendita e siamo arrivati alla conclusione che l'operazione globale della SGR porta ad incassare, rispetto ai 2150 miliardi, più di 2500 miliardi, tenuto conto che più di 400 miliardi sono di spese fiscali e che la differenza rispetto ai 2.150 indicati inizialmente è superiore di 36 miliardi. Quindi abbiamo ritenuto che il prezzo non fosse "vile", ma che al contrario potesse soddisfare il 40 per cento dei crediti chirografari, perché non vanno considerati nel soddisfacimento dei crediti soltanto i 2.150 miliardi, ma anche le somme incassate dalla liquidazione a far data dal momento del commissariamento fino al novembre 1991, data di riferimento del patrimonio immobiliare per la liquidazione e quindi vanno sommate ai 2.150 miliardi le somme incassate prima dalla liquidazione e utilizzate per soddisfare pro-quota i vari creditori.
Non solo. Non ci risulta essere pervenuta alcuna protesta o indicazione di mancato soddisfacimento di crediti fino a 20 milioni né che ci fossero creditori non soddisfatti nella misura del 40 per cento. Sarebbe bastato registrare tutto questo e sottolineare poi che, se il concordato, come viene ritenuto da qualcuno, fosse stato fatto in violazione di questo principio per dolo del giudice, avrebbe potuto essere revocato: in realtà nessuno lo ha mai fatto.
A fare da base alla cessio bonorum c'è poi la famosa storia dell'atto-quadro, su cui abbiamo raccolto pareri giuridici sia dei nostri collaboratori sia di studiosi che in una memoria hanno espresso opinioni diverse di cui abbiamo dato atto in maniera obiettiva. Però, su un dato tutti accentrano la loro attenzione, cioè che si tratta certamente di un atto atipico la cui efficacia non è stata mai messa in dubbio, se non un'unica volta, e strumentalmente (come dice espressamente il giudice fallimentare e attuale giudice delegato, dottor Norelli), per ottenere la retrocessione dei crediti MAF, ceduti insieme alla cessio bonorum e la cui valutazione fu insignificante perché ritenuti fin dall'inizio e anche adesso, crediti virtuali. La conclusione del Tribunale di Perugia (ma su questo aspetto il Tribunale non ha fatto considerazioni) fu che i 1000 miliardi di crediti MAF non solo allora non erano esigibili, ma il Governo e le forze politiche avevano espresso parere contrario alla loro esigibilità. Vari decreti-legge o disegni di legge hanno cercato di rendere operativi e dunque esigibili questi crediti, ma da sempre sono stati ritenuti inesigibili e lo sono tuttora, tanto che l'attuale giudice delegato, in sintonia con il commissario giudiziale, ha ritenuto di poter utilizzare la cosiddetta cartolarizzazione dei crediti, cioè l'immissione sul mercato, in attesa che qualcuno li acquisti, di questi titoli ad un valore dimezzato per poterne ricavare al massimo 500 miliardi. E qui diventa inspiegabile un comportamento del Tribunale fallimentare: se i crediti lo Stato li paga attraverso la cartolarizzazione, evidentemente deve riconoscerli esigibili per intero e se li riconosce o se li avesse riconosciuti allora, non avremmo indagato sui motivi del dissesto, magari la Federconsorzi sarebbe andata anche peggio, ma avremmo avuto da parte dei consorzi e della stessa Federconsorzi questi soldi dovuti per gli ammassi e le cause del dissesto può darsi non si sarebbero maturate nel 1991 ma più tardi. Se, invece, non sono esigibili, non si vede come possano essere collocati sul mercato con la cartolarizzazione. Questa alternativa è da ritenere oggi, figuriamoci quanto potesse essere vera nel 1993, quando si sottopose alla firma l'atto-quadro. Quando poi fu emanato un atto di citazione nei confronti della SGR, il tribunale in un primo momento si dichiarò incompetente, mentre in sede di arbitrato si raggiunse la transazione in base alla quale la SGR restituì questi crediti che ad oggi sono rimasti assolutamente inesigibili.
Ho tracciato per grandi linee i principi ispiratori e la filosofia della bozza di relazione. Devo però aggiungere alcune osservazioni relative ai controlli.
La Commissione ha ascoltato i Ministri che si sono succeduti dal 1982 e al 1991, gli onorevoli Pandolfi e Mannino. Il ministro Pandolfi prese addirittura le distanze dalla Federconsorzi; è stato come se non volesse interessarsene se non in maniera formale nell'ambito della struttura ministeriale. Qualcuno, più vicino agli anni '90, come il ministro Mannino, percepì con lucidità quanto stava accadendo, tant'è che disse alla Commissione che non volle sottoscrivere il bilancio 1989-'90 se non con la formula della presa d'atto, in quanto quei bilanci paventavano che ci fossero delle non verità. Il termine "non verità" è un eufemismo perché abbiamo accertato che esistevano delle irregolarità contabili sulle quali la magistratura avrebbe dovuto porre maggiore attenzione. Infatti, attraverso l'esame dei bilanci, abbiamo riscontrato addirittura delle ipotesi di falso in bilancio e falso in rappresentazione dei crediti e dei debiti. La relazione contiene in allegato tutte le tabelle che sono quindi a disposizione di chi intende esaminarle.
Per quanto riguarda i debiti, rilevo che il dottor Pellizzoni, allora direttore generale, che avrebbe dovuto risanare l'impianto federconsortile, cassò di colpo dal bilancio 1989-'90 debiti per 350-370 miliardi con la motivazione della loro prescrizione. Lascio tutti riflettere su cosa si volesse intendere per debiti prescritti. Improvvisamente, quindi, si cancellarono dal bilancio 370 miliardi senza che nessuno se ne ebbe a dolere. Ritengo - ma non ne sono certo - che questi 370 miliardi nascondessero qualcos'altro o servissero per tutelare cose diverse da un debito effettivo.
Su questo punto la Commissione avrebbe potuto lavorare più a fondo se ne avesse avuto il tempo. Si trattava di verificare da quanto tempo stesse maturando questa posta di bilancio che poi il dottor Pellizzoni e il dottor Bambara cancellarono improvvisamente dal bilancio 1990.
Un'altra questione esaminata è quella relativa al rinvenimento occasionale da parte dell'avvocato Lettera (allora commissario governativo, poi rimosso e quindi sostituito dal generale Marrocco) nel caveau della Federconsorzi, di un castelletto di circa 800 miliardi di cambiali, alcune delle quali possono essere riferite al rinnovo di cambiali provenienti dai consorzi agrari; qualcuno invece ritiene che si trattasse di rapporti di fideiussione nei confronti della Federconsorzi.
Avremmo dovuto disporre di più tempo per analizzare compiutamente il percorso di queste cambiali, le motivazioni che sono alla loro base e a quale titolo sono finite nel caveau della Federconsorzi. Nessuno poi ha mai richiesto la loro distruzione, la riscossione o il rinnovo. Queste sono alcune particolarità da approfondire.
In merito al sistema dei controlli è stato accertato che quelli esercitati dal Ministero erano del tutto formali; non ci risulta, infatti, che i Ministri e gli uffici abbiano impartito direttive verbali o scritte o disposto ispezioni nei confronti dei consorzi agrari e della Federconsorzi.
Capisco che l'autorità politica si appoggia ovviamente alla struttura amministrativa, ma quando quest'ultima è di per sé deficitaria, il controllo è soltanto di tipo burocratico e, pur nella presa di coscienza della delicatezza del tema, non viene prestata la dovuta attenzione perché la struttura eserciti la funzione di controllo che le spetta, si viene a determinare una assenza di controlli amministrativi e questo è quanto accaduto nei confronti della Federconsorzi e dei consorzi agrari.
È stato detto inoltre che i controlli da parte del Ministero erano obbligatori in quanto previsti dalla legge istitutiva della Federconsorzi. Tali controlli, oltretutto, erano dovuti al fatto stesso che nei Collegi sindacali della Federconsorzi e dei consorzi agrari erano presenti i rappresentanti dei vari Dicasteri che avrebbero dovuto esercitarli.
In nessun bilancio abbiamo potuto rilevare una annotazione da parte del Collegio sindacale in merito all'operato e alla gestione dei vari consorzi agrari.
Inoltre, un controllo che è venuto a mancare è stato quello del sistema creditizio che ha affidato migliaia di miliardi alla Federconsorzi e ai consorzi agrari senza ricevere mai delle garanzie. A tal proposito vorrei citare due dati. A fronte di un castello di finanziamenti pari a 5.000 miliardi, le richieste di garanzia erano pari a 36 miliardi; questa era la proporzione. Le banche hanno giustificato questo dato sostenendo che allora si riteneva che lo Stato potesse intervenire e che per loro quel tipo di garanzia era sufficiente, anche perché le banche lucravano sugli interessi per i movimenti che la Federconsorzi e i consorzi agrari operavano presso i loro sportelli bancari.
La Banca d'Italia non ha affrontato il problema dal momento che il sistema non veniva messo in dubbio e ciò, quindi, non allertava il sistema bancario nazionale; di conseguenza la Banca d'Italia non poteva intervenire nel controllo di merito delle singole operazioni che le singole banche realizzavano nei confronti della Federconsorzi e dei consorzi agrari.
Del problema non si occupavano neanche le banche estere che furono indotte a concedere linee di credito anche sull'esempio delle banche italiane. Le banche estere si sono allertate quando è scattato il commissariamento perché solo in quel momento si sono chieste per quale motivo lo Stato non intervenisse; le banche straniere, infatti, erano convinte che la Federconsorzi fosse un ente pubblico. A quel punto le banche estere minacciarono ritorsioni sul piano internazionale nei confronti del sistema bancario italiano, ma improvvisamente furono tacitate attraverso un'operazione di postergazione dei loro crediti da parte delle altre banche creditrici sia dell'Agrifactoring, società finanziaria della Federconsorzi, sia della stessa Federconsorzi.
Questo è un capitolo che abbiamo specificamente voluto consegnare all'attenzione dei componenti della Commissione perché dettagliatamente indica il percorso per il quale le banche estere, ad un certo punto, si sono totalmente defilate rispetto al credito vantato nei confronti della Federconsorzi.
Mi pare di avere esposto il contenuto della proposta di relazione finale. Ad essa si aggiunge una appendice che riguarda la storia degli ammassi e di come sono stati trattati i decreti sugli ammassi, l'iter percorso da questi decreti, le resistenze in un primo momento espresse da parte della Corte dei Conti, le difficoltà che ancora oggi si incontrano perché i documenti che dovevano giustificare il pagamento di questi ammassi non si sono trovati. Questo è stato il percorso da noi seguito nel nostro lavoro. Leggendo la relazione ci si può accorgere che non ho volutamente espresso giudizi personali, non mi pareva opportuno e non mi pareva assolutamente legittima l'espressione di giudizi che fossero soltanto opera di chi vi parla, se non quelli che ho voluto riportare a titolo personale non come critiche ma come perplessità, in base alla mia formazione professionale, rispetto al comportamento delle varie magistrature penali che si sono occupate della vicenda e della magistratura civile fallimentare che ha dovuto occuparsi di questi fatti. Laddove i giudizi ci sono, sono presentati sotto forma dubitativa, per quanto fanno parte di un convincimento che ciascuno di noi personalmente si è fatto sulla vicenda o su altre vicende, lasciando al dibattito di assumere come propria la decisione finale sui vari aspetti del lavoro che abbiamo potuto fare nel breve tempo a disposizione. Alla Camera dei deputati qualcuno ha detto che abbiamo perso tempo; chi lo ha detto ha dovuto ricredersi di fronte al lavoro svolto, perché non si era reso conto di quanto fatto in questi due anni. Qualcuno ha anche detto che abbiamo lavorato per tre anni, confondendo la data di approvazione della legge istitutiva della Commissione, risalente al marzo 1998, con quella dell'effettivo insediamento della Commissione che risale al gennaio 1999. Magari avessimo avuto un anno di tempo in più, avremmo potuto dare un contributo maggiore al Parlamento. Il tempo a disposizione è stato impiegato da tutti i parlamentari, compatibilmente con i lavori di Camera e Senato, con vari incidenti di percorso, cioè le due crisi di Governo e le tre tornate elettorali che si sono succedute nel tempo. Mi rendo quindi conto che la presenza dei parlamentari ai lavori di questa Commissione ha dovuto necessariamente essere saltuaria, ma non per questo possono essere mosse critiche rispetto alla conoscenza acquisita da parte della Commissione.
Vi ringrazio e rimetto a voi la proposta di relazione per la possibilità di un approfondimento sulle conclusioni raggiunte. Come ho detto all'inizio, vorrei chiudere fin da oggi la discussione per avere il tempo sufficiente per l'eventuale presentazione di emendamenti che potranno essere esaminati nelle due sedute della settimana prossima prima della votazione finale. Non facendosi osservazioni, fisso fin da ora il termine per la presentazione degli emendamenti alle ore 16 di martedì 27 febbraio 2001.
Non facendosi osservazioni, do quindi per letta la seguente proposta di relazione finale:
L’istituzione della Commissione di inchiesta
La Commissione parlamentare d’inchiesta sul dissesto della Federazione italiana dei consorzi agrari è stata istituita con la legge 2 marzo 1998, n. 33, dopo che nelle precedenti legislature alcune proposte di legge in tal senso non avevano concluso il loro iter parlamentare.
La legge approvata dal Parlamento trae origine da due distinte proposte di legge presentate nella XIII legislatura rispettivamente dai deputati Poli Bortone (AC 1183) e Comino (AC 1422), le quali prevedevano l’istituzione di una Commissione parlamentare d’inchiesta sul dissesto della Federazione italiana dei consorzi agrari con lo scopo di esaminare le attività, la gestione e la situazione economico-finanziaria della Federconsorzi e contestualmente di accertare le cause, le responsabilità e le conseguenze del dissesto finanziario che ha colpito tale organizzazione. In base alla proposta di legge Poli Bortone, la Commissione avrebbe dovuto altresì valutare la conseguente azione di dismissione, mentre la proposta di legge Comino prevedeva che essa accertasse le procedure seguite dalla Società Gestione per il Realizzo (SGR) per il pagamento dei creditori e per le successive cessioni immobiliari.
Le due proposte sono state assegnate alla XIII Commissione permanente della Camera dei deputati per l’esame in sede referente, iniziato il 24 settembre 1996 e conclusosi il 3 ottobre 1996 conferendo mandato al relatore a riferire in senso favorevole in Assemblea sul testo unificato. L’esame in Assemblea, conclusosi in data 15 gennaio 1997, ha poi condotto all’approvazione, con il voto favorevole di tutti i Gruppi parlamentari, del testo licenziato dalla Commissione.
Nella relazione presentata dalla XIII Commissione permanente della Camera dei deputati all’Assemblea l’8 ottobre 1996, si evidenzia come le vicende, l’organizzazione, le attività della Federconsorzi siano state poste più volte all’attenzione dei parlamentari nelle passate legislature: tuttavia, la disponibilità di materiali, spesso incompleti, dispersi, eterogenei, irregolarmente distribuiti nel tempo, non ha consentito di delineare un quadro completo della realtà in cui ha operato la Federconsorzi. La stessa relazione della Commissione di indagine ministeriale, nominata dal Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali nell’ottobre 1994 per accertare le cause del dissesto finanziario che ha portato al fallimento della Federconsorzi, è da ritenersi piuttosto deludente, almeno in rapporto alle attese del mondo agricolo. Essa, comunque, denuncia, anche se in forma molto sintetica, le rilevanti responsabilità degli amministratori della Federconsorzi, del Collegio sindacale e soprattutto degli organi ministeriali ai quali spettavano compiti di vigilanza e di controllo.
Appaiono pertanto più che legittimi - ad avviso della Commissione agricoltura della Camera - alcuni interrogativi da tempo posti sulle cause del dissesto della Federconsorzi e sull’azione di dismissione a ciò conseguente e segnatamente:
Il testo unificato delle proposte di legge n. 1183 e n. 1422 ha subito delle modiche durante l’esame presso il Senato ed è stato nuovamente sottoposto al vaglio della Camera dei deputati per l’approvazione definitiva.
Il testo approvato dalla Camera prevedeva, all’articolo 1, l’istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sul dissesto della Federazione italiana dei consorzi agrari, il cui scopo doveva essere quello di esaminare le attività, la gestione e la situazione economico-finanziaria della Federconsorzi e contestualmente accertare le cause, le responsabilità e le conseguenze del dissesto finanziario che ha colpito tale organizzazione. Inoltre, al comma 1, lett. c), si prevedeva la Commissione dovesse valutare la conseguente azione di dismissione dell’ente e, più specificamente, che essa accertasse le procedure seguite dalla SGR per la liquidazione del patrimonio e per il pagamento dei creditori e le successive cessioni immobiliari.
Tale articolo 1 è stato modificato dal Senato innanzitutto al comma 1, lett. a), con l’introduzione della previsione normativa che ha circoscritto l’arco temporale dell’indagine agli ultimi dieci anni dell’attività della Federconsorzi (1982-1991). Tuttavia questa limitazione temporale non rappresenta - come sottolineato dal relatore Fusillo - una sostanziale modifica al provvedimento approvato dalla Camera in quanto, sempre all’articolo 1, sono aggiunti due commi che conferiscono alla Commissione il potere di esplorare anche la fase che va dal 1991 ad oggi.
Infatti, sulla scorta del dibattito svoltosi alla Camera sulla necessità che l'inchiesta affidata alla Commissione si dispiegasse anche nella direzione di valutare le conseguenze del dissesto sotto il profilo dell’azione di dismissione intrapresa, nonché delle procedure seguite dalla SGR, il Senato ha ritenuto che l’attualità e l’interesse della materia potessero essere forniti anche dalla considerazione delle vicende legate più da vicino al commissariamento della Federconsorzi e, in tale ottica, è stato approvato un emendamento che ha integrato l’articolo 1 del provvedimento facendo esplicito riferimento all’attività dei commissari governativi, alla scelta del concordato preventivo, all’autorizzazione alla vendita in massa dei beni ad un unico offerente, in modo da raccordarsi, temporalmente, alla fase di liquidazione del patrimonio presa in considerazione dal testo approvato dalla Camera dei deputati. In sostanza si è ritenuto che andasse valutato il carattere di novità impresso alla liquidazione con la vendita in blocco dei beni, pur in presenza del loro eccezionale valore e senza la garanzia per l’imprenditore interessato dell’espletamento di apposite gare. Il dibattito al riguardo svoltosi presso il Senato ha evidenziato come la scelta di ampliare l’oggetto dell’inchiesta della Commissione sia dettata dalla necessità di stabilire con certezza se l’esposizione debitoria della Fedit poteva giustificare l’adozione della procedura di concordato preventivo con cessione dei beni in luogo della liquidazione coatta amministrativa.
Sempre in sede di esame da parte del Senato, è stata aggiunta una lettera e), che attribuisce alla Commissione anche il compito di approfondire le circostanze che hanno portato alla liquidazione del patrimonio di buona parte dei consorzi agrari, verificandone la situazione economico-finanziaria nonché le ragioni, le modalità e i tempi del ricorso alle procedure di liquidazione o di commissariamento dei consorzi agrari in stato di liquidazione coatta amministrativa o di commissariamento.
2. Costituzione ed organizzazione interna
L’articolo 2 della legge istitutiva prevede che la Commissione sia composta da venti deputati e da venti senatori. Tale disposizione è il frutto di una modifica apportata dal Senato al testo licenziato dalla Camera - nel quale si prevedeva che la Commissione fosse formata da quindici deputati e da quindici senatori - al fine di assicurare la piena rappresentatività di tutti i Gruppi parlamentari.
Nella seduta del 16 dicembre 1998, la Commissione ha proceduto alla prima votazione per la costituzione dell'Ufficio di Presidenza, votazione che tuttavia non ha dato esito, essendosi constatata la mancanza del numero legale. Va precisato che l'articolo 2 della legge istitutiva prevede che "la Commissione, nella prima seduta, elegge al suo interno il presidente, due vicepresidenti e due segretari a maggioranza assoluta dei componenti". Considerato che la norma citata prescrive espressamente il requisito della maggioranza dei componenti per l'elezione "nella prima seduta", i Presidenti delle Camere, con lettera del 17 dicembre 1998, indirizzata al deputato Gaetano Veneto, presidente provvisorio, hanno ritenuto che la medesima debba interpretarsi nel senso che, nelle sedute successive alla prima, si adottano gli ordinari criteri previsti al riguardo dai Regolamenti delle Camere e, nel caso di specie, dal Regolamento della Camera dei deputati.
La Commissione è stata quindi nuovamente convocata il 13 gennaio 1999 per la costituzione dell'Ufficio di Presidenza; sono risultati eletti presidente, il senatore Melchiorre Cirami, vicepresidenti, i senatori Antonino Caruso e Stelio De Carolis, e segretari, i deputati Michele Abbate e Filippo Misuraca. L'insediamento effettivo della Commissione è quindi avvenuto quasi un anno dopo l'approvazione della legge istitutiva. Tale circostanza ha ridotto i tempi a disposizione per l'indagine e ha contribuito a motivare le richieste di proroga dei lavori, cui si accennerà successivamente.
Nella seduta del 28 gennaio 1999 la Commissione ha discusso ed approvato, ai sensi dell’articolo 3 della legge istitutiva, il Regolamento interno.
La Commissione ha ritenuto altresì di adottare, al pari di altre Commissioni di inchiesta, un proprio regolamento per la classificazione degli atti acquisiti o formati nel corso dell’inchiesta, tenuto conto dei poteri e delle finalità ad essa propri. Pertanto, nella seduta del 16 marzo 1999, è stato approvato uno schema di regolamento che prevede, in modo analitico, la complessa casistica che può presentarsi, al fine di evitare, con appropriate norme, il rischio di fuga di notizie o di conflitti con altre autorità, anche allo scopo di tutelare l’immagine della Commissione e di garantire l’efficacia dell’inchiesta.
Nella stessa seduta del 16 marzo 1999 sono stati istituiti tre gruppi di lavoro con compiti di ricerca, di acquisizione conoscitiva, di istruzione e di proposta rivolta al plenum.
In particolare, il primo gruppo di lavoro, coordinato dal senatore Magnalbò ed incaricato di esaminare le attività, la gestione e la situazione economico-finanziaria della Federconsorzi dal 1982 al 1991 e di accertare le cause, le responsabilità e le conseguenze del dissesto che ha colpito la Fedit, ha inteso incentrare la propria attività d’approfondimento e di acquisizione conoscitiva sui seguenti aspetti:
In data 30 novembre 2000, il coordinatore di tale gruppo di lavoro ha presentato una relazione sull’attività di acquisizione conoscitiva svolta, che è stata esaminata dalla Commissione nella seduta del 31 gennaio 2001.
Il secondo gruppo di lavoro, coordinato dal senatore D’Alì, al quale è stato affidato il compito di verificare le condizioni di ammissione della Federconsorzi alla procedura di concordato preventivo, i presupposti per la vendita in massa dei beni e la congruità del prezzo offerto dalla Società Gestione per il Realizzo (SGR spa) nonché di valutare l’azione di dismissione conseguente al dissesto e le procedure seguite dalla SGR per la liquidazione del patrimonio e per il pagamento dei creditori e le successive cessioni immobiliari, ha proposto una serie di audizioni, al fine di valutare se l'azione di dismissione conseguente al dissesto abbia provocato un effettivo danno economico ai creditori Fedit e alla rete di consorzi e ha altresì incaricato due ufficiali della Guardia di finanza, collaboratori a tempo pieno della Commissione, di analizzare l'azione di dismissione e le procedure seguite dalla SGR per la liquidazione del patrimonio immobiliare e finanziario della Federconsorzi attraverso l’esame della documentazione trasmessa dalla SGR, dei bilanci di questa, nonché dei dati ottenuti sia interrogando gli archivi dell'anagrafe tributaria, sia delegando accertamenti ai reparti operativi della Guardia di finanza.
I risultati di tale attività di acquisizione conoscitiva sono stati sottoposti alla Commissione nella seduta del 22 novembre 2000.
Infine, il terzo gruppo di lavoro, coordinato dal senatore Pasquini, al quale è spettato il compito di verificare la situazione economico-finanziaria, nonché le ragioni, le modalità e i tempi del ricorso alle procedure di liquidazione o commissariamento dei consorzi agrari in stato di liquidazione coatta amministrativa o di commissariamento, ha suggerito una serie di acquisizioni documentali presso i consorzi agrari al fine di verificare la situazione economico-finanziaria di questi ultimi: tali acquisizioni sono state attentamente vagliate da tre dottori commercialisti, collaboratori della Commissione.
La Commissione, ai sensi dell’articolo 5 della legge istitutiva, nella seduta del 16 marzo 1999, ha designato infatti un ristretto numero di consulenti chiamati ad assicurare la loro opera in modo continuativo ed esclusivo al servizio della Commissione, previo distacco dalle Amministrazioni di provenienza. Nella stessa seduta e in quelle del 25 maggio, del 23 settembre 1999 e del 30 marzo 2000, la Commissione ha altresì individuato taluni esperti qualificati ai quali richiedere consulenze in forma non continuativa su specifiche questioni.
Nonostante la tempestività con la quale la Commissione ha proceduto alla designazione dei consulenti "a tempo pieno", si sono registrati notevoli ritardi nei provvedimenti di distacco dalle Amministrazioni di provenienza. A tale circostanza, si è aggiunta la laboriosa fase di sistemazione, anche sotto il profilo logistico, degli uffici della Commissione, che ha indubbiamente determinato, all’avvio dell’attività, difficoltà operative.
L’arco temporale inizialmente accordato per la conclusione dell’inchiesta è apparso subito insufficiente soprattutto se comparato all’ampiezza e alla complessità del compiti assegnati, peraltro ulteriormente estesi, in sede di approvazione definitiva da parte del Senato, anche alle vicende legate più da vicino al commissariamento della Federconsorzi (attività dei commissari governativi, scelta del concordato preventivo, autorizzazione alla vendita in massa dei beni ad un unico offerente) e all'esame della situazione economico-finanziaria dei consorzi agrari.
La Commissione ha inoltre incontrato sin dall’inizio notevoli difficoltà nel lavoro di reperimento della documentazione necessaria all'inchiesta, sia per quanto riguarda i documenti della Federconsorzi - spesso incompleti, dispersi in più archivi, in alcuni casi in cattivo stato di conservazione, sottoposti in parte a due distinti sequestri, rispettivamente disposti dalla Procura di Roma e da quella di Perugia - che per quelli dei consorzi agrari, che sono stati trasmessi con ritardo e spesso in maniera incompleta.
Alle difficoltà operative prima indicate si sono aggiunte scadenze istituzionali e politiche, intervenute nel periodo di avvio dei lavori, che hanno contribuito a rendere meno serrato il procedere dell'inchiesta.
Nel prosieguo dei lavori, la Commissione ha avviato un fitto programma di lavori, concretatosi nello svolgimento di numerose audizioni e nell'acquisizione di importanti elementi conoscitivi.
Come si è detto, l'articolo 9, comma 1, della legge istitutiva prevedeva che la Commissione concludesse i propri lavori entro otto mesi dalla data della sua costituzione, avvenuta il 13 gennaio 1999.
Al fine di approfondire i filoni di inchiesta avviati, è stata avvertita la necessità di chiedere al Parlamento una prima proroga dei lavori della Commissione sino al 31 ottobre 2000, proroga che è stata disposta con la legge 17 agosto 1999, n. 291.
Tale ulteriore arco temporale si è rivelato tuttavia insufficiente per esaurire l'esame di tematiche particolarmente complesse e per giungere a conclusioni definitive. Si è infatti avvertita l'assoluta necessità di procedere a nuovi accertamenti e ad ulteriori audizioni, al fine di assicurare una panoramica quanto più possibile ampia e completa delle posizioni in gioco, prevenendo il rischio - particolarmente insidioso in una vicenda così complessa - di prospettazioni parziali e fuorvianti.
Il disegno di legge di proroga - sottoscritto dai rappresentanti di tutti i Gruppi presenti in Commissione - indicava nella fine della legislatura l'ulteriore termine per la conclusione dei lavori della Commissione. Nonostante la rapida approvazione, in sede deliberante, da parte della IX Commissione permanente del Senato, il provvedimento incontrava inspiegabili ostacoli presso l'altro ramo del Parlamento che, infine, provvedeva a licenziarlo fissando tuttavia il suddetto termine al 28 febbraio 2001 con ciò acuendo quella contraddizione tra ampiezza e complessità dei quesiti e tempi assegnati, già evidenziata. Dopo il necessario passaggio al Senato per l'approvazione definitiva, veniva finalmente promulgata la legge n. 352 del 20 novembre 2000.
Il nuovo termine fissato al 28 febbraio 2001 ha consentito alla Commissione di proseguire i suoi lavori senza tuttavia permetterle di approfondire ed esaurire tutti i filoni di indagine aperti, come sarà evidenziato nei singoli capitoli della presente relazione.
3. Attività: le audizioni e le acquisizioni documentali; gli incarichi di collaborazione affidati
Per lo svolgimento dei compiti ad essa affidati, la Commissione ha effettuato un rilevante numero di audizioni, alcune delle quali si sono protratte per più di una seduta, e ha raccolto una imponente documentazione.
Le audizioni svolte hanno consentito di avviare una ricognizione di carattere generale sull’oggetto dell’inchiesta e di acquisire elementi utili direttamente da coloro che, a vario titolo, hanno svolto un ruolo di rilievo nella vicenda Federconsorzi.
In via preliminare, la Commissione - pur consapevole che l'inchiesta parlamentare ha ambiti distinti da quella penale e deve svilupparsi nel più rigoroso rispetto dell'autonomia dell'autorità giudiziaria - ha ritenuto opportuno ascoltare i magistrati titolari di inchieste sulla Federconsorzi, al fine di acquisire informazioni utili sullo stato dei procedimenti e di avviare un fecondo rapporto di collaborazione. Pertanto, sull'inchiesta riguardante la fase successiva al commissariamento della Federconsorzi, sono stati ascoltati il procuratore della Repubblica presso il tribunale di Perugia, dottor Miriano, e il sostituto procuratore, dottor Razzi; mentre sull'indagine penale riguardante la fase antecedente al commissariamento, sono stati ascoltati il procuratore della Repubblica di Roma, dottor Vecchione, e i sostituti procuratori dottori Nebbioso e Catalani.
Al fine di dare risposta al quesito posto alla Commissione dalla legge istitutiva circa le cause, le responsabilità e le conseguenze del dissesto della Federconsorzi, la Commissione ha proceduto ad ascoltare i titolari, nel periodo oggetto dell’inchiesta parlamentare, del Ministero dell’agricoltura, cui spettava la vigilanza sulla Federconsorzi e sui consorzi agrari, in base al decreto legislativo n. 1235 del 7 maggio 1948, e cioè il dottor Filippo Maria Pandolfi, ministro dell'agricoltura dal 1983 al 1988; l'avvocato Gianni Angelo Fontana, ministro dell'agricoltura dal 1992 al 1993, il dottor Alfredo Luigi Diana, ministro dell'agricoltura dal 1993 al 1994 e l’avvocato Calogero Antonio Mannino, ministro dell’agricoltura dal 1° dicembre 1982 al 30 agosto 1983 e dal 13 aprile 1988 al 27 luglio 1990. In quest’ottica si è ritenuto altresì opportuno ascoltare i dirigenti e i funzionari dello stesso Ministero che, dal 1982 ad oggi, sono stati preposti alla Direzione competente in materia di vigilanza. Tale ricognizione è stata completata con l’audizione, svoltasi nella seduta antimeridiana del 6 dicembre 2000, dell’assessore all’agricoltura e foreste della regione Sicilia, onorevole Salvatore Cuffaro, cui spetta, ai sensi dell’articolo 1 del decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 789 e dell'articolo 3 della legge regionale 8 luglio 1948 n. 35, la vigilanza sui consorzi agrari siciliani. La Commissione ha inteso inoltre ascoltare il ministro delle politiche agricole e forestali attualmente in carica, onorevole Alfonso Pecoraro Scanio, sui presupposti e sullo stato di attuazione della recente legge n. 410 del 28 ottobre 1999, che reca un nuovo ordinamento dei consorzi agrari.
La Commissione ha quindi proceduto alle audizioni dell'onorevole Arcangelo Lobianco, già presidente della Coldiretti, e del dottor Stefano Wallner, già presidente della Confagricoltura, in modo da esplorare il ruolo svolto dalle due organizzazioni professionali nella gestione del sistema federconsortile. Si è ritenuto quindi di acquisire le valutazioni del ragionier Luigi Scotti, che ha rivestito la carica di direttore generale della Federconsorzi dal 1982 al 1989 e di presidente della stessa dal 1989 alla data del commissariamento.
E’ stato quindi ripetutamente ascoltato, per la valutazione delle condizioni della Federconsorzi alla data del commissariamento, il dottor Silvio Pellizzoni, succeduto al ragionier Scotti nella carica di direttore generale della Fedit.
Con l’intento di approfondire le vicende strettamente collegate alla decisione di commissariare la Federconsorzi, sono stati ascoltati il presidente del Consiglio pro tempore, senatore Giulio Andreotti; il sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dell'epoca, dottor Adolfo Cristofori; l’allora sottosegretario all'agricoltura, signor Maurizio Noci, e il capo di Gabinetto del ministro dell'agricoltura Goria, dottor Riccardo Virgilio.
Sui temi del commissariamento e della gestione commissariale sono stati altresì ascoltati Giovanni Robusti, ex presidente della Commissione parlamentare d'inchiesta sull'AIMA, l'avvocato dello Stato Francesco Lettera, ex commissario governativo della Federconsorzi, il dottor Paolo Bambara, direttore generale della Federconsorzi dopo il commissariamento, e il dottor Giorgio Cigliana, primo commissario governativo della Federconsorzi insieme al professor Gambino e al dottor Locatelli.
Al fine di corrispondere al quesito posto alla Commissione dalla legge istitutiva circa le condizioni di ammissione della Federconsorzi alla procedura di concordato preventivo, i presupposti per la vendita in massa dei beni e la congruità del prezzo offerto dalla SGR spa (Società Gestione per il Realizzo), sono stati ascoltati il professor Pellegrino Capaldo, presidente della SGR dalla costituzione all’aprile del 1994, il ragionier Cesare Geronzi, presidente della Banca di Roma, il dottor Gianmario Roveraro, l'avvocato Mario Casella, il professor Francesco Carbonetti, attuale presidente della SGR, e il dottor Antonio Rossetti, direttore generale della stessa. Tale aspetto della vicenda è stato altresì approfondito analizzando il ruolo svolto dalla sezione fallimentare del tribunale di Roma: sono stati pertanto ascoltati il dottor Ivo Greco, presidente della stessa e giudice delegato pro tempore del concordato preventivo della Federconsorzi, nonché i magistrati Fiammetta De Vitis, Paolo Celotti, Fausto Severini, Umberto Apice e Giovanna De Virgiliis, che si sono avvicendati, negli anni 1991-93, quali componenti del Collegio giudicante nella procedura di concordato preventivo.
La Commissione ha quindi avvertito l’esigenza di verificare lo stato e gli effetti della liquidazione Federconsorzi per poter formulare un giudizio globale sul concordato preventivo e sulla cessione dei beni alla società SGR mediante il negozio giuridico denominato "atto-quadro", ascoltando l’attuale commissario giudiziale, dottor Pasquale Musco, e il presidente anziano della sezione fallimentare del tribunale di Roma, dottor Giovanni Briasco, il presidente del Collegio giudicante, dottor Anacleto Grimaldi, e l’attuale giudice delegato della procedura, dottor Emilio Norelli.
Al fine di verificare la situazione economica e finanziaria in cui si trovava la Federconsorzi negli anni immediatamente precedenti il commissariamento, la Commissione ha ritenuto di acquisire ulteriori elementi conoscitivi procedendo alle audizioni dei professori Agostino Cattaneo e Giuseppe Pavan - incaricati dalla Federconsorzi di eseguire un’indagine conoscitiva sul bilancio della Fedit del 1988 che si trasfuse in una relazione datata agosto 1989 - nonché all’audizione della professoressa Maria Martellini, la quale fece parte di una commissione di esperti incaricata dai primi commissari governativi di analizzare i bilanci della Fedit relativi agli esercizi 1986-1990.
La Commissione ha quindi approfondito il ruolo della Banca d'Italia e delle banche, italiane ed estere, creditrici della Federconsorzi, ascoltando il dottor Claudio Clemente, direttore principale della Vigilanza sugli enti creditizi della Banca d'Italia, il dottor Guido Rosa, Presidente dell'Associazione italiana banche estere (AIBE), nonché l’avvocato Enrico Granata, direttore centrale dell'Associazione bancaria italiana (ABI).
Come già evidenziato, parallelamente allo svolgimento delle audizioni, la Commissione ha proceduto all'acquisizione di una imponente documentazione, necessaria ai fini dell'attività istruttoria demandata ai gruppi di lavoro. In particolare, sono stati acquisiti la relazione, con i relativi allegati, della Commissione ministeriale di indagine ed i fascicoli dei procedimenti penali pendenti a Roma e Perugia; sono state inoltre raccolte informazioni presso le Procure della Repubblica in ordine ad eventuali ulteriori procedimenti penali riguardanti la Federconsorzi e i consorzi agrari; si è provveduto ad acquisire dalla SGR dati riguardanti i beni immobili e le partecipazioni cedute, nonché i crediti vantati nei confronti dei consorzi agrari; sono state ottenute informazioni dalle banche creditrici della Fedit sulla natura, l'entità e l'evoluzione del rapporto creditizio; sono state infine raccolte le valutazioni, corredate da documentazione di supporto, dei legali rappresentanti dei consorzi agrari in ordine alla situazione economico-finanziaria di questi ultimi e ai rapporti con la Federconsorzi e il sistema bancario.
Documentazione è stata altresì trasmessa dal Ministero delle politiche agricole e forestali, dall'Associazione bancaria italiana, dalla Banca d'Italia, dal tribunale fallimentare di Roma, dal commissario governativo e dal liquidatore giudiziale della Federconsorzi, dai soci della SGR, nonché dai soggetti che, a vario titolo, sono stati ascoltati dalla Commissione.
Per l'esame e la valutazione del cospicuo materiale documentario si è reso necessario affidare ad esperti incarichi di studio e di ricerca. E' evidente, infatti, che l’indagine affidata alla Commissione richiede particolari e specifiche cognizioni giuridiche e tecnico-contabili che, per loro natura, necessitano di approfondimenti di non breve durata per assicurare risultati soddisfacenti.
In particolare, al fine di accertare le cause e le responsabilità del dissesto, è stato conferito a tre esperti, il professor Claudio De’ Giovanni, il dottor Gaspare Marcucci e il ragionier Francesco Picone, l’incarico di procedere ad un'analisi comparata ed evolutiva dei bilanci della Federconsorzi dal 1982 alla data del commissariamento, basata sugli indici di valutazione universalmente conosciuti.
Al fine di dare risposta alle questioni relative alla fase successiva al commissariamento, si è provveduto ad incaricare due magistrati, il dottor Domenico Parisi e il dottor Edoardo Monti, e due docenti universitari, il professor Alberto Stagno d’Alcontres e il professor Fabrizio Criscuolo, della stesura di uno studio avente ad oggetto i profili di legittimità della procedura concorsuale e delle opzioni liquidatorie, nonché la natura giuridica del negozio definito "atto-quadro", la legittimità o anomalia dello stesso e le sue finalità nel contesto della procedura concorsuale.
Allo scopo di esaminare la documentazione trasmessa alla Commissione dai consorzi agrari, tre commercialisti, i dottori Fabrizio Murri, Paolo Sgattoni e Francesco Verdicchio, sono stati incaricati di compiere una analisi sulla evoluzione delle condizioni economiche e finanziarie di ciascuno di essi, comparandole tra loro e delineandone i profili comuni essenziali, nonché di verificare le scelte gestionali più significative assunte dagli amministratori e di esprimersi sulla adeguatezza dei controlli esercitati dai Collegi sindacali dei consorzi e dal Ministero dell'agricoltura.
La Commissione ha inoltre ritenuto opportuno approfondire la tematica degli ammassi, affidando ad un consigliere della Corte dei conti, il dottor Francesco Paolo Romanelli, l'incarico di analizzare le ragioni, la tipologia e l'ammontare complessivo dei crediti dei consorzi agrari e della Federconsorzi nei confronti dello Stato rimasti insoddisfatti; le ragioni, la tipologia e l'ammontare complessivo dei crediti vantati dalla Banca d'Italia rimasti insoddisfatti; la natura e i risultati dei controlli esercitati sui predetti crediti dalla Corte di conti.
Infine, è stata avvertita l’esigenza di affidare ad un tecnico, il dottor Giovanni Volpe, l’analisi della documentazione trasmessa dalle banche creditrici della Fedit con l’intento di ricostruire l'evoluzione cronologica, qualitativa e quantitativa del rapporto creditizio, nonché la progressione del rischio creditizio; di comparare i tassi di interessi passivi praticati alla Federconsorzi per ciascun anno e i tassi di interessi passivi prime rate ABI; di analizzare l'adeguatezza delle istruttorie tecniche; di determinare, per ciascun anno, l'entità di utilizzazione degli affidamenti da parte della Fedit; di stabilire, con riferimento alla data del 17 maggio 1991, la tipologia e l'entità delle linee di credito di cui la Federconsorzi godeva e poteva godere con l'utilizzo pieno degli affidamenti.
Per un elenco completo delle audizioni svolte e dei documenti acquisiti e trasmessi si rinvia all’allegato 3 di questa relazione. Nell'allegato 1 è invece inserita una cronologia essenziale degli eventi dal 1984 ad oggi, mentre nell'allegato 2 sono riportati i nominativi dei Presidenti del Consiglio e dei Ministri dell'agricoltura succedutisi dal 1982 al 1993, nonché degli organi di vertice della Federconsorzi, dal 1982 al commissariamento, e degli attuali responsabili dei consorzi agrari.
4. L'impostazione metodologica seguita
Le fasi dell’inchiesta risultano di massima delimitabili, cronologicamente e logicamente, come segue.
Come già evidenziato, la materia che costituisce oggetto dell’indagine affidata dal Parlamento a questa Commissione ha dato luogo a due importanti procedimenti penali tuttora pendenti presso gli Uffici giudiziari di Roma e Perugia ed è stata in parte già esaminata da una Commissione di indagine istituita presso l'allora Ministero dell’agricoltura.
La Commissione ha dovuto procedere, pertanto, per assolvere il mandato investigativo affidatole, ad acquisire la documentazione relativa ai processi penali ed all’audizione di magistrati e indagati, nel più assoluto rispetto dell’autonomia degli accertamenti giudiziari.
Ha, altresì, tenuto presenti i risultati dell’indagine voluta dal Ministro delle politiche agricole, Poli Bortone, e si è avvalsa, per lo sviluppo di molte specifiche tematiche, a gruppi di qualificati tecnici.
Tenuto conto di tali connotazioni si è, pertanto, ritenuto di procedere ad esporre sia la ricostruzione, spesso necessariamente tecnica, dei fatti accertati, sia le conclusioni politiche raggiunte sui singoli punti, in modo da consentire al Parlamento un giudizio il più possibile completo sui risultati conseguiti.
Nei singoli capitoli saranno altresì evidenziati ulteriori singoli spunti di indagine che, unitamente ai quesiti risolti, potranno essere oggetto di valutazione sia da parte del Parlamento che dell'autorità giudiziaria.
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Capitolo Secondo |
Consorzi agrari e Federconsorzi. Cenni storici e disciplina giuridica
L’origine storica dei consorzi agrari si può far risalire ai Monti frumentari che, sorti nell’alto Medioevo, fino al diciannovesimo secolo assolsero la funzione di anticipare le sementi necessarie per le colture ai contadini, che le restituivano pagando un interesse a raccolto avvenuto.
Nel 1863 ne esistevano in Italia 2051.
Il formarsi del moderno Stato unitario nazionale pose il tema del miglioramento dell’agricoltura, che costituiva il settore di gran lunga più importante dell’economia, al centro dell’attenzione dei Governi.
A fini di sostegno delle politiche agricole governative, furono ideati e realizzati i comizi agrari istituiti in ogni capoluogo di circondario con regio decreto del 23 dicembre 1866 n. 3542.
Essi segnarono il primo intervento "dirigistico" dello Stato in agricoltura.
I comizi, infatti, erano associazioni obbligatorie che avevano le finalità pubblicistiche di promuovere iniziative nel settore agricolo ed in particolare nel campo del miglioramento delle tecniche di coltivazione.
Un successivo regio decreto del 22 giugno 1879, completata l’unificazione politica del paese, affidò ai comizi anche una specifica missione di "promuovere le disposizioni necessarie perché siano migliorate ed unificate le consuetudini vigenti tra coloni e conduttori di fondi".
Sul finire del secolo, ad essi si affiancarono, nella diffusione della conoscenza e nell’incitamento alla pratica delle migliori metodologie culturali, le accademie agrarie e le cattedre ambulanti di agricoltura.
Contestualmente, nella seconda metà del secolo XIX, per esigenze economiche ed operative di cui si rendeva interprete un vasto e composito movimento cooperativo, si erano formate libere associazioni di agricoltori per l’acquisto in comune dei mezzi necessari per l’attività agricola.
Concretizzando tale esigenza, molto avvertita in alcune zone della pianura padana a più forte sviluppo agricolo, con lo scopo statutario di favorire la commercializzazione dei prodotti agricoli ed un allargamento della cooperazione, nacque a Piacenza, con atto siglato il 10 ottobre 1892, la Federazione italiana dei consorzi agrari, ente di diritto privato.
Un anno prima, il 25 ottobre 1891, un congresso delle associazioni agrarie tenutosi nella stessa città, ne aveva posto le fondamenta.
L'atto costitutivo fu sottoscritto da nove comizi agrari, cinque consorzi, due banche popolari e da trentadue agricoltori privati.
Il capitale fu fissato in 3.925 lire.
Alla neonata Federazione arrise grande successo; il numero degli associati andò progressivamente aumentando fino a superare alcune centinaia di migliaia negli anni Venti; il giro di affari aumentò notevolmente.
Nell’anno 1921 fu fondata, con il rilevante concorso della Federconsorzi, la Banca nazionale dell’agricoltura.
Con la legge sul credito agrario - regio decreto legislativo del 29 luglio 1927 n. 1509, convertito dalla legge 5 luglio 1928 n. 1760 - alla Federconsorzi furono conferite funzioni creditizie.
Negli anni Trenta si verificò, tuttavia, per cause che qui non è necessario approfondire, essenzialmente di natura finanziaria, la prima grave crisi del sistema consortile che fu affrontata e risolta dal governo fascista con la creazione di un ente finanziario dei consorzi agrari e, quindi, con un forte intervento statale.
Nel 1938, in pieno regime autarchico, fu istituito l'ammasso obbligatorio e cioè la consegna obbligatoria del grano affidato per la vendita alla Federconsorzi.
Parallelamente fu operato un intervento strutturale sulla natura e le funzioni delle associazioni agricole di primo e di secondo grado.
Con il regio decreto legislativo 5 settembre 1938 e con la legge 2 febbraio 1939 n. 159, i consorzi agrari e gli enti cooperativi agricoli furono trasformati coattivamente in enti morali e fusi nei consorzi agrari provinciali.
Essi divennero, da associazioni commerciali di diritto privato, enti di diritto pubblico e furono sottoposti alla vigilanza del Ministero dell'agricoltura e delle corporazioni.
Con legge 18 maggio 1942 n. 566, i consorzi agrari furono trasformati nuovamente in persone giuridiche private, ma controllate e guidate dalla Federazione, posta, a sua volta, sotto le dirette dipendenze del Ministero dell’agricoltura.
Dopo il conflitto mondiale fu dato, con il decreto legislativo 7 maggio 1948 n. 1235 (ratificato con legge 17 aprile 1956 n. 561), un nuovo assetto ai consorzi agrari ed alla Federazione durato fino all’approvazione della recente legge 28 ottobre 1999 n. 410 che ha soppresso la Federconsorzi ed innovato parzialmente la disciplina dei consorzi agrari.
Il decreto legislativo 7 maggio 1948 n. 1235, "Ordinamento dei consorzi agrari e della Federazione italiana dei consorzi agrari" (ratificato con legge 17 aprile 1956 n. 561), ha rappresentato la legge fondamentale di riferimento sia per la Federconsorzi sia per i consorzi agrari.
Esso stabiliva che i consorzi e la Federazione italiana dei consorzi agrari (a cui di seguito si farà riferimento con le denominazioni Federconsorzi o Fedit) erano società cooperative a responsabilità limitata, regolate dalle norme dello stesso decreto e dal codice civile.
Le cooperative a responsabilità limitata, giova ricordarlo, secondo la definizione del codice civile (articoli 2511 e 2513), sono imprese con scopo mutualistico delle cui obbligazioni è chiamata a rispondere la sola società con il suo patrimonio.
Ai consorzi agrari era affidato il compito di contribuire all’incremento ed al miglioramento della produzione agricola e ad iniziative socio-culturali nell’interesse degli agricoltori; alla Fedit era attribuito lo stesso compito sul piano nazionale ed in più quello di svolgere servizi di carattere generale nell’interesse dei consorzi, di coordinare l’attività di questi, di compiere operazioni di credito agrario di esercizio e, quindi, di effettuare prestiti ed anticipazioni su pegno nell’interesse dei consorzi.
Potevano partecipare ai consorzi solo le persone fisiche o giuridiche che esercitavano una impresa agraria nella qualità di proprietari, enfiteuti, usufruttuari mezzadri o coloni. Le quote di partecipazione erano costituite da azioni che avevano un valore nominale di lire 100.
Potevano partecipare come soci alla Fedit solo i consorzi agrari con quote costituite da azioni del valore nominale di lire 50.000.
Nessun socio dei consorzi e nessun consorzio sottoscrisse, tuttavia, azioni per un valore maggiore di una singola quota. Ciò avvenne per la ragione decisiva che il possesso di un numero di azioni superiore ad una non dava al possessore diritti maggiori di quelli spettanti ai sottoscrittori della quota minima: nelle assemblee dei consorzi e della Fedit ciascun socio aveva diritto ad un solo voto quale che fosse l’ammontare della sua partecipazione al capitale sociale.
In relazione al numero complessivo dei consorzi agrari, ciascuno dei quali deteneva una quota, il capitale sociale della Fedit era, pertanto, pari a sole lire 4.650.000 (50.000 x 93).
I consorzi erano amministrati da un Consiglio di amministrazione di tredici membri. Dodici di essi erano eletti dall’Assemblea dei soci; due terzi dei posti spettavano alla maggioranza ed un terzo alla minoranza. Il tredicesimo componente era eletto dal personale consortile di cui era rappresentante.
La Fedit era amministrata da un Consiglio di amministrazione di ventuno membri.
Di essi diciotto erano eletti dall’Assemblea dei consorzi, rappresentati dai loro Presidenti o da persona delegata. Due terzi dei posti spettavano alla maggioranza ed un terzo alla minoranza. Un membro rappresentava i dirigenti della Fedit, che lo eleggevano. Un altro rappresentava il personale non dirigente, che parimenti lo eleggeva. Il ventunesimo rappresentava la categoria dei direttori dei consorzi, che lo sceglievano nel loro ambito.
Il Consiglio di amministrazione era affiancato da un Comitato esecutivo costituito, tanto per i consorzi, quanto per la Fedit, da sei membri.
Quattro membri spettavano alla maggioranza e due alla minoranza.
Organo dei consorzi e della Fedit era la Presidenza, con poteri di rappresentanza esterna, composta da un presidente e da un vicepresidente nominati dal Consiglio di amministrazione.
Il Collegio sindacale dei consorzi era composto da sei membri, dei quali tre elettivi. Due di questi ultimi spettavano alla maggioranza ed uno alla minoranza.
Il Collegio sindacale della Fedit era composto da otto membri, cinque dei quali elettivi. Tre di essi erano attribuiti alla maggioranza e due alla minoranza. L’elezione competeva alle rispettive assemblee.
I tre membri non elettivi venivano nominati da tre Ministeri: agricoltura; tesoro e lavoro.
La presidenza del Collegio sindacale spettava, per disposizione del codice civile, ad uno dei sindaci di nomina governativa.
I consorzi, infine, venivano diretti da direttori che potevano essere scelti solo tra gli iscritti ad un ruolo speciale.
L’ambito di operatività dei consorzi coincideva con il territorio di ciascuna provincia della Repubblica. Erano, tuttavia, possibili accorpamenti.
La Fedit operava su base nazionale ed internazionale.
Gli utili sia dei consorzi sia della Fedit erano distribuibili ai soci in misura non superiore all’interesse legale maggiorato dell'1 per cento, ragguagliato al valore nominale delle azioni e della riserva e dopo averne destinato il trenta per cento a riserva, ordinaria e straordinaria, non divisibile.
I controlli dell’autorità governativa, previsti per tutte le cooperative, erano affidati, relativamente ai consorzi agrari ed alla Fedit, al Ministero dell’agricoltura che quindi poteva:
I consorzi e la Fedit avevano l’obbligo di dare comunicazioni al Ministero del bilancio, delle delibere dei Consigli di amministrazione, dei Comitati esecutivi e delle Assemblee e delle proposte di modifiche statutarie.
La normativa del 1948 era, infatti, completata dalla predisposizione di statuti tipo che furono obbligatoriamente adottati dall’una e dagli altri e che riproducevano l’illustrato dettato normativo.
I consorzi agrari erano società cooperative a responsabilità limitata (di primo grado), e la Fedit era una società cooperativa a responsabilità limitata (di secondo grado).
Così espressamente stabiliva il decreto legislativo n. 1235 del 1948.
La definizione legislativa non lascerebbe adito a dubbi, ponendosi in continuità con quella che si leggeva nella precedente legge del 1942 che aveva espressamente distinto tra i consorzi agrari, persone giuridiche private, e gli altri enti pubblici con analoghe funzioni in agricoltura.
E pur tuttavia, con riferimento alla normativa anteriore al decreto del 1948, le Sezioni unite della Corte di Cassazione - sentenza n. 130 del 29 gennaio 1949 - superando la lettera della legge, erano giunte a stabilire che i consorzi agrari e la Fedit dovevano considerarsi, per la loro disciplina e per i compiti loro affidati, enti pubblici.
Poiché l'assetto del 1948 non si discostava, per alcuni profili sostanziali, da quello del 1942, la questione della natura giuridica della Fedit e dei consorzi non poteva che riproporsi.
La forte limitazione alla libertà contrattuale che l'obbligatorietà degli statuti tipo prevedeva, il regime nominale della vigilanza, e soprattutto l’identico scopo o, per usare una terminologia più attuale, la "missione" affidata alla Fedit ed ai consorzi, "contribuire all’incremento ed al miglioramento della produzione agricola" (tutta la produzione agricola, non solo quella dei soci) "ed alle iniziative di carattere sociale e culturale nell’interesse degli agricoltori" (tutti gli agricoltori e non i soli soci), costituivano connotazioni tipicamente pubblicistiche.
Permaneva la commistione tra contenuti privatistici e funzioni pubblicistiche.
La giurisprudenza di merito e di legittimità dei tribunali, della Corte di Cassazione civile, del Consiglio di Stato e della Corte dei conti è pervenuta, però, costantemente a conclusioni opposte rispetto al passato.
E' stata, infatti, costantemente affermata la natura di soggetti privati dei consorzi e della Fedit.
Le decisioni giurisprudenziali in merito si sono, inoltre, progressivamente diradate dagli anni Settanta in poi, in coincidenza temporale con l'affievolirsi delle gestioni pubblicistiche per conto dello Stato ed il definitivo consolidarsi dell'accezione imprenditoriale privatistica dei consorzi e della loro Federazione.
Lo svolgimento di funzioni pubblicistiche si collocava nella classificazione dell'esercizio privato di funzioni e servizi pubblici e, quindi, nella separazione tra natura degli enti e connotazioni di parte del loro agire e dello loro finalità, con conseguenti riflessi sul piano delle responsabilità e delle garanzie patrimoniali non estensibili allo Stato.
Occorre, tuttavia, precisare che, ai fini penali, si riteneva che si connotasse di rilievo pubblicistico, con opposti riflessi sulle connesse responsabilità personali, la parte dell’attività della Federazione e dei consorzi che concerneva la gestione degli ammassi, volontari od obbligatori che fossero.
La natura giuridica di private imprese cooperative dei consorzi e della Fedit deve, in ogni modo, ritenersi acquisita al patrimonio delle conoscenze giuridiche degli operatori, almeno dagli anni Cinquanta.
Ad attestazione dell'assunto si pongono i contenuti delle schede elaborate dagli uffici, cui era affidata l'istruttoria delle pratiche di affidamento della Federconsorzi, degli istituti di credito che ne erano creditori alla data del commissariamento, acquisite dalla Commissione.
In tutte è chiaramente enunciata la natura di cooperativa privata della Fedit.
Se la natura giuridica era nota, dalla commistione di natura privata e funzioni pubbliche, derivava la legittima considerazione della Federconsorzi come una sorta di ente economico con funzioni pubblicistiche che concorreva alla politica agricola nazionale.
L'assunto trova il massimo riconoscimento in due pronunce successive della Corte costituzionale del 1995 (sentenze n. 384 e n. 517).
La Corte - richiesta di pronunciarsi dalle Regioni che, a seguito del progressivo trasferimento ad esse delle competenze nel campo dell'agricoltura, rivendicavano nel corsi degli anni la competenza esclusiva sui consorzi agrari - si era in precedenza pronunciata con sentenza n. 63 del 1969 affermando che i consorzi agrari svolgevano compiti di spettanza statale e che per la loro essenza avevano rilevanza nazionale, con specifico riferimento alle operazioni di ammasso e di distribuzione delle merci, agli interventi di mercato previsti dalla Comunità europea, dal cosiddetto "piano verde", alle funzioni svolte per conto dell'AIMA.
Con le sentenze sopra citate n. 384 e n. 517, che tenevano conto delle sopravvenute leggi che ampliavano tutte le competenze regionali, la Corte, fatta propria l'affermazione della difesa dello Stato, secondo cui i consorzi svolgevano una serie di compiti non strettamente rientranti in campo agricolo, affermava: "alla luce degli elementi legislativi e giurisprudenziali può concludersi che i consorzi agrari costituiscono a tutt'oggi strumenti dell'intervento pubblico sul mercato agricolo e risultano pertanto ancora ispirati al conseguimento di finalità nazionali; finalità che in questa materia non risultano essere soddisfatte in via esclusiva da altri organismi."
In dipendenza delle loro funzioni pubblicistiche, fu riconosciuto ai consorzi di svolgere funzioni di agenzie assicurative per conto dell'assicurazione degli agricoltori partecipata dalla Federconsorzi, la FATA.
Al sistema federconsortile furono affidati, in sintesi, compiti tipici di una agenzia governativa.
Esso ebbe grande rilievo nell'assetto strutturale dell'agricoltura nazionale, almeno fino a quando la politica agricola non divenne comunitaria ed il centro decisionale si spostò da Roma a Bruxelles.
Ciò consente di comprendere la posizione delle banche estere che avevano finanziato la Fedit e che, a crisi conclamata, in forza di argomenti non giuridici (nei contratti da esse stipulati la Fedit era chiaramente indicata come un soggetto privato) si attendevano che degli impegni di essa si facesse carico il Governo italiano.
4. La gestione tra normativa e prassi: il ruolo delle organizzazioni professionali
La Federconsorzi non era, quindi, che una società cooperativa di secondo grado perché i suoi unici soci erano società cooperative.
Si trattava, tuttavia, di cooperative che non potevano darsi libere regole.
La loro vita era interamente governata da regole imposte con legge e contenute negli statuti tipo.
Esse erano obbligate ad associarsi alla Federconsorzi ed a rispettarne lo statuto.
I consorzi erano governati secondo un principio maggioritario che assegnava alla maggioranza un potere assoluto sugli organi di amministrazione attiva ed una importante partecipazione a quello di autocontrollo.
Il Collegio sindacale annoverava due su sei componenti appartenenti alla maggioranza.
La scelta di quello che, con linguaggio corrente, si usa definire come management, non era possibile perché il direttore di un consorzio non poteva provenire che dalle fila di quelli abilitati dalla Fedit, in numero chiuso ed in intuitiva sintonia con essa.
Anche la Federconsorzi era governata dalla stessa regola maggioritaria che assegnava al gruppo che avesse riportato il maggior numero di voti in Assemblea la presidenza ed il controllo del Consiglio di amministrazione, del Comitato esecutivo ed una significativa presenza nel Collegio sindacale, ancorché, quanto a quest’ultimo, lo statuto raccomandasse di scegliere preferenzialmente i sindaci tra i direttori dei consorzi.
A ciò va aggiunto che la funzione di garanzia che i sindaci di nomina ministeriale, ed in particolare i presidenti dei Collegi sindacali, quasi sempre coincidenti con quelli designati dal Ministero dell’agricoltura, avrebbero dovuto svolgere, come meglio si dirà in seguito, non fu di fatto mai assicurata e non costituì mai un ostacolo per il dispiegarsi degli interessi della maggioranza.
Si tratta di aspetti che legittimano l’opinione di chi ritiene che, con l’adozione del decreto legislativo n. 1235 del 1948, emanato meno di un mese prima delle elezioni che segnarono il primato, destinato a durare per circa mezzo secolo, del partito della Democrazia cristiana, si volle mantenere sostanzialmente invariata la struttura corporativa prebellica procedendo ad un cambiamento nominale e non sostanziale.
Sembra evidente il disegno, nelle norme integrate dagli statuti obbligatori, di un modulo organizzativo che non mirava ad assicurare la libera espressione di voci politicamente diverse, tra loro contrastanti o dissonanti, ma l’egemonia di una sola parte così realizzando un controllo integrale sul sistema consorzi-Federazione e, quindi, di riflesso, un controllo forte su gran parte del mondo agricolo.
Esso si rivelò un formidabile strumento di controllo politico. Infatti la Coldiretti, con metodi fortemente controversi ma anche con strumenti più efficaci e con maggior sintonia con il modo di essere e di sentire dell’impresa contadina di allora, riuscì immediatamente ad impadronirsi del sistema, conquistandone il dominio pressoché assoluto, durato fino al commissariamento della Fedit e, come si vedrà, anche oltre.
Essa non ebbe avversari od oppositori.
Una seconda organizzazione, di non contrastante ispirazione, la Confagricoltura - l’organizzazione sindacale degli imprenditori agricoli - condivise il controllo dei consorzi e della Fedit, ma in posizione minoritaria e sostanzialmente subordinata.
Va ricordato che le due organizzazioni professionali esprimevano una forte rappresentanza politica e parlamentare.
In particolare, per alcune legislature, una parte significativa, per peso numerico e politico, dei gruppi parlamentari della Democrazia cristiana era costituita da deputati e senatori espressi dalla Coldiretti.
Alla Fedit fu affidata la gestione di una parte degli aiuti previsti dall’ERP (European Recovery Program) - e cioè dal programma meglio noto come "Piano Marshall" - mediante l'acquisto di grano all'estero e la sua successiva commercializzazione.
Sull’attuazione di quest’ultimo e di altri piani di aiuti internazionali (U.N.R.R.A.-U.S.F.A.R.-A.U.S.A.) che si concretizzavano nell’approvvigionamento e nell’ammasso delle derrate alimentari ed in particolare nell’ammasso del grano, durato fino alla campagna 1963-1964, la Fedit costruì la sua potenza economica e finanziaria che raggiunse il culmine negli anni Sessanta.
Basta considerare che in quell’epoca il patrimonio immobiliare della Federconsorzi era passato da un valore di 3,5 milioni dell’immediato dopoguerra a ben 8.336 milioni con un aumento vertiginoso.
Attuata la conquista del governo dei Consigli di amministrazione e dei Comitati esecutivi, le cui decisioni non trovavano alcun controllo nei Collegi sindacali che erano espressione dei medesimi interessi, le organizzazioni sindacali che si dividevano la rappresentanza dei consorzi e della Fedit, passarono progressivamente, con la scomparsa di personalità come quelle di Bonomi e Mizzi, che avevano impresso alla Fedit una direzione forte ancorché controversa, ad una vera e propria direzione esterna.
Sentendosi legittimati dal rappresentare la quasi totalità dei soci dei consorzi e la totalità dei soci della Fedit, la Coldiretti e la Confagricoltura finirono per confondere i loro interessi sindacali con quelli dell’intero sistema federconsortile.
La Commissione ha maturato il convincimento che esse, sia pure in misura diversa, dirigevano di fatto la Fedit, gestendo risorse di sostanziale derivazione pubblica, perché in gran parte accumulate grazie alla politica dei pubblici ammassi, nulla rischiando del loro patrimonio, ed anzi attribuendosi parte dei ricavi, sotto forma di contribuzioni miliardarie di dubbia legittimità.
Anche le scelte di politica economica e finanziaria che portarono al tracollo del sistema, furono assunte dai due sindacati ed in particolare dalla Coldiretti.
Sistematicamente, infatti, negli ultimi anni, le riunioni dei Consigli di amministrazione e dei Comitati esecutivi della Fedit erano preceduti da preconsigli e cioè da riunioni separate dei consiglieri della Coldiretti e di quelli della Confagricoltura, presiedute dai rispettivi dirigenti, ed in particolare, per la Coldiretti, dal presidente Lobianco, che discutevano gli argomenti all'ordine del giorno degli organismi amministrativi e prendevano le relative decisioni, che, quindi, venivano semplicemente ratificate nel corso delle riunioni ufficiali.
Con parole di grande chiarezza l’ex sottogretario all’agricoltura, onorevole Noci, ha illustrato a questa Commissione, nella seduta del 22 febbraio 2000, il reale ruolo dell’ultimo presidente della Fedit, ragionier Luigi Scotti, e della direzione esterna esercitata dalla Coldiretti: "Nella Federconsorzi il presidente Scotti era tra coloro che meno erano al corrente dei fatti (…).
Io ho conosciuto poco il presidente Scotti ma era chiaro che non era lui a compiere le scelte; contava il Presidente della Coldiretti che premeva in un senso, contava il Presidente dei consorzio agrario di Ferrara che premeva in un altro e, perché così magari in quel collegio era più facile prendere voti, poteva presentarsi chiunque altro con un'altra carica e sarebbe stato accontentato anche lui. Scotti firmava la sintesi di queste volontà".
La Commissione ha raccolto un coro di voci e di indicazioni in ordine alla effettiva direzione della Fedit che si identificava, quanto alle principali scelte strategiche e di politica d'impresa, nella presidenza della Coldiretti ed in parte minore in quella della Confagricoltura.
Per tutte è significativa la testimonianza di un componente dell'ultimo Consiglio di amministrazione, il deceduto dottor Pietro Gentili, imprenditore agricolo e presidente del consorzio agrario di Siena, di estrazione Confagricoltura.
Si riportano, di seguito, estratti della sua deposizione, del 1° marzo 1995, alla Commissione ministeriale di indagine: "(…) Il consiglio di Amministrazione funzionava poco, non aveva importanza, le decisioni passavano sempre sulla nostra testa.
(…) Le grosse decisioni spesso non passavano, che so, la nomina del Direttore Generale non è mai passata né per il Comitato (esecutivo n.d.r.) né per il Consiglio.
(…) Sono il solo, mi trovo in un comitato di cinque persone, quattro e cinque con il Presidente, dove tutto quello che dicevo ero soltanto io a verbalizzare, io soltanto a protestare, gli altri quattro accettavano passivamente.
(…) Guardi le dirò tutto. Lì dentro è sempre mancato il proprietario insomma perché c'era un Lobianco che non appariva mai ma era quello che tirava le fila (…) questo proprietario non c'è stato mai quindi noi abbiamo vissuto da un direttore generale come Mizzi capacissimo, in gamba, molto bravo che ha creato il patrimonio poi è passato a un Bassi che è stato un ragioniere, un ottimo ragioniere, poi tutti quanti si sono illusi, la struttura, di fare il secondo Mizzi (…) e abbiamo avuto un direttore generale che è stato una tragedia. Debbo dirlo che il direttore generale che è venuto fuori (…) ad un certo punto non si sapeva mai quello che faceva (…). Il direttore (…) Scotti che poi hanno nominato presidente della Federconsorzi (…)".
Un altro consigliere della Federconsorzi, il dottor Alessandro Sandra, dichiarava alla Commissione ministeriale di indagine Poli Bortone il 1° marzo 1995: " (…) La Federconsorzi era amministrata da Confagricoltura e Coldiretti, cioè dai Consiglieri, ma che erano espressione degli azionisti. (…) Noi consiglieri, prima delle riunioni, facevamo dei preconsigli, nel senso che la Confederazione di appartenenza (nel mio caso la Coldiretti) ci invitava per un predibattito sugli argomenti all’ordine del giorno della riunione successiva".
Ai preconsigli, oltre agli amministratori della Federconsorzi partecipavano "il Presidente della Coldiretti, qualche volta il Segretario Centrale e di solito il Presidente della Federconsorzi che veniva ad esporre l’ordine del giorno. Questa procedura, cioè l’azionista di maggioranza e di minoranza che riunisce i Consiglieri e li informa dell’ordine del giorno, ci sembrava allora assolutamente normale".
Dal punto di vista giuridico Coldiretti e Confagricoltura non si potevano definire azionisti, ma "lo erano di fatto"; le decisioni di un certo peso le prendevano loro".
Ha dichiarato il ragionier Luigi Scotti, il 20 marzo 1995, alla Commissione ministeriale di indagine:
"(…) Sembra essere il decreto legislativo che dà questa potestà di rapporto alle due organizzazioni perché il Consiglio della Fedit è fatto dai Presidenti dei C.A. i quali sono nominati dai soci che sono iscritti nelle due organizzazioni a carattere generale (Confagricoltura e Coliretti). Attraverso questa delega surrettizia le organizzazioni ritenevano nell’ambito della politica generale dell'agricoltura italiana di dare pareri sulle decisioni importanti della Federazione.Come Presidente partecipavo ai preconsigli della Coldiretti, come Presidente espresso dalla Coldiretti. Non ho mai partecipato ai preconsigli della Confagricoltura".
A distanza di cinque anni, dinanzi a questa Commissione, nella seduta del 15 luglio 2000, il ragionier Scotti nel confermare che "(…) i preconsigli si svolgevano generalmente il giorno prima del consiglio di amministrazione. Io partecipai ai preconsigli dal momento in cui divenni presidente; i direttori generali non partecipavano ai preconsigli (…). Vi partecipavano i membri del consiglio di amministrazione della Federconsorzi (…). Vi partecipavano i rappresentanti che, nel consiglio di amministrazione, rappresentavano le singole confederazioni, cioè la Coltivatori diretti da una parte e la Confagricoltura dall'altra. In questi preconsigli si discutevano i principali problemi (…) da tempo immemorabile (…) ha tentato di presentarli come discussioni dalle quali non scaturivano decisioni vincolanti: "(…) I preconsigli si svolgevano evidentemente in funzione dell'ordine del giorno del consiglio di amministrazione; si discutevano gli argomenti, però non ho mai sentito, nei preconsigli a cui ho assistito come presidente, porre vincoli alle determinazioni del consiglio del giorno successivo. Nel preconsiglio vi era un dibattito sugli argomenti. Il giorno successivo, nel consiglio di amministrazione, ciascuno evidentemente si comportava in funzione della propria coscienza e del proprio intendimento. Quindi, ripeto, per quei due anni nei quali io in qualità di presidente, ho assistito ai preconsigli, non c'è stata nessuna imposizione del vincolo".
Tali affermazioni non sono parse alla Commissione né persuasive né credibili. E’ noto che le riunioni di gruppi omogenei di consiglieri nelle società non hanno altro scopo che quello di pre-concordare la linea comune da tenersi nei consigli di amministrazione.
Basta scorrere i verbali dei Consigli d’amministrazione della Fedit per rendersi conto dell’assoluta assenza di posizioni individuali.
In data 9 luglio 1985 dichiarava, infatti, non senza compiacimento nel corso del Consiglio di amministrazione il presidente Truzzi: (…) Il nuovo impegno dell'Organizzazione Federconsortile fu delineato in un programma deciso concordemente dalle due confederazioni generali che esprimono questo consiglio di amministrazione (…) non vi è stata mai situazione di maggioranze e minoranze; si è deciso sempre insieme e non a colpi di votazione(…)".
In una nota riservata indirizzata ai quadri dirigenti datata 26 aprile 1988, il dottor Wallner, presidente della Confagricoltura dal 1983 al 1989, scriveva a proposito dell’atteggiamento dei consiglieri della Confagricoltura: "(…) noi facciamo parte del consiglio d’amministrazione in una condizione che è sostanzialmente di minoranza (…) però abbiamo continuato a comportarci finora come se facessimo parte della maggioranza in quanto tutte le decisioni sono state prese finora all’unanimità (…). E quando è capitato che nel comitato esecutivo (…) i nostri rappresentanti abbiano rifiutato di votare una certa delibera la votazione è stata sospesa fino a quando non si è trovato un punto di incontro".
Poco tempo dopo, il 21 luglio 1988, il presidente Truzzi rassegnava tuttavia a verbale che "(…) ci siamo incontrati e confrontati con le due Confederazioni nelle persone dei due presidenti on. Lobianco, dr. Wallner (…) vi è concordia nelle valutazioni delle difficoltà attuali del settore agricolo e sulle possibilità di dare adeguate risposte.
In particolare vi è accordo (…) su un adeguato sforzo per il recupero dell'efficienza dei consorzi agrari e delle società".
Il dottor Wallner, pur lamentando la posizione minoritaria della organizzazione da lui presieduta rispetto alla Coldiretti, ha ribadito, nel corso dell'audizione del 1° febbraio 2000, il concorso della Confagricoltura alla guida della Fedit: "(…) L'organizzazione di cui ero presidente era, come è ben noto, la parte minoritaria, il socio di minoranza dell'organizzazione cooperativa della Federconsorzi e, per quanto sia difficile dirlo, "concorreva"(…) con fatiche inaudite e successi scarsissimi alla gestione di una Federconsorzi (…).
Noi eravamo, nell'ultima fase della mia gestione, minoritari, otto consiglieri a dieci (…). Comunque, era tale l'ammontare delle deleghe (…) per la gestione ordinaria, ma anche per la rilevantissima gestione finanziaria, che svuotavano di fatto la conoscenza dei consiglieri certamente di minoranza, ma, a mio avviso, anche dei consiglieri normali della maggioranza, in quanto molti di loro – io stesso – venivano a sapere di decisioni finanziarie rilevanti a consuntivo dei bilanci.
(…) Riunivo in genere i due membri del comitato esecutivo in quanto ero a digiuno di ciò che avveniva dal momento che due o tre giorni prima mi arrivava semplicemente un foglietto dove era indicato per punti il capitolo in discussione di cui non si sapeva assolutamente mai nulla quindi utilizzavo queste preriunioni tutte informali per documentarmi.
Le decisioni (dei Consigli di amministrazione n.d.r.) per quanto mi risulta, erano già determinate e non certo nel senso indicato dalla Confederazione o dal Presidente Wallner".
D’altra parte lo stesso presidente Lobianco, in una intervista rilasciata nel 1992 al giornalista Antonio Saltini, si assumeva espressamente le responsabilità di scelta delle strategie e degli uomini per la Fedit.
Infatti, alla domanda di Saltini "(...) se Lobianco avoca a sé la responsabilità di scegliere strategie ed uomini non può ricusare poi la responsabilità sull’esito finale delle sue decisioni", l'onorevole Lobianco rispondeva: "In questi termini assumo quella responsabilità".
E sicuramente, a giudizio di questa Commissione, tra le maggiori responsabilità dell’eclisse della Federconsorzi, vi sono le scelte strategiche compiute dal 1982 in poi dalla Coldiretti ed, in misura minore, per il minor peso che essa aveva, dalla Confagricoltura.
Il presidente Wallner ha rivendicato per la sua breve gestione, coincisa con gli anni cruciali delle scelte mancate per la sorte della Federconsorzi, una lucida ed inascoltata intelligenza dei problemi.
Non pare, però, alla Commissione che il dottor Wallner, nonostante tale consapevolezza e l'assunzione di alcune meritorie iniziative, abbia mai rinunciato ai cospicui vantaggi del sistema.
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Capitolo Terzo |
I controlli sulla Federconsorzi e sui consorzi agrari
In forza dell'articolo 35 del decreto legislativo 7 maggio 1948 n. 1235, ai consorzi agrari ed alla Fedit erano applicabili le disposizioni degli articoli dal 2542 al 2545 del codice civile; i poteri in essi previsti erano esercitati dal Ministero dell'agricoltura, al quale era, inoltre, conferita la facoltà di:
I consorzi e la Fedit avevano l'obbligo di comunicare al Ministero dell'agricoltura:
I consorzi erano obbligati a scegliere il direttore tra gli iscritti al ruolo dei dirigenti dei consorzi tenuto dalla Fedit.
Il Collegio sindacale dei consorzi era composto di tre membri effettivi e di due supplenti.
Esso era integrato per le materia di pubblico interesse:
L'articolo 2542 del codice civile stabilisce che le società cooperative sono sottoposte alle autorizzazioni, alla vigilanza ed ai controlli sulla gestione stabiliti dalle leggi speciali, mentre l'articolo 2545 dispone in tema di inerzia od irregolarità del liquidatore.
I controlli dell’autorità governativa previsti per tutte le cooperative erano quindi affidati, relativamente ai consorzi agrari ed alla Fedit, al Ministero dell’agricoltura che quindi poteva:
I consorzi agrari e la Fedit avevano l’obbligo di dare comunicazione al Ministero dell'agricoltura dei bilanci, delle delibere dei Consigli di amministrazione, dei Comitati esecutivi e delle Assemblee e delle proposte di modifiche statutarie.
Da questa elencazione appare evidente la natura ordinaria dei controlli, che avevano connotazioni sia di legittimità sia di merito.
Il potere di sospensione di deliberazioni o di atti illegittimi e di annullamento di atti contrari alle leggi, ai regolamenti, ed agli statuti rientrava con evidenza tra i controlli di legittimità. Esso mirava non solo ad assicurare la legalità formale ma anche il rispetto dell’assetto organizzativo, impedendo devianze autonomistiche.
Il Ministero dell’agricoltura poteva sciogliere consorzi e Federazione nel caso in cui non avessero depositato i bilanci per due anni consecutivi e nel caso di inoperatività; poteva inoltre nominare i liquidatori e sostituirli in caso di irregolarità o ritardi.
Si tratta di tipici controlli di legittimità.
Il Ministero dell’agricoltura poteva revocare amministratori e sindaci e nominare un commissario governativo, in caso di irregolare funzionamento di consorzi e Federazione, e sciogliere consorzi e Federazione, nel caso in cui non fossero stati nella condizione di raggiungere gli scopi istituzionali.
Il Ministero aveva, inoltre, il potere di sospendere le deliberazioni contrarie alle finalità istituzionali o al pubblico interesse e di annullare atti della stessa tipologia.
Si tratta di un controllo cui appare difficile non riconoscere le connotazioni di merito.
Del controllo di merito l'espressione più importante e significativa fu il decreto di commissariamento della Fedit del 17 maggio 1991 che contiene valutazioni di natura economico-finanziaria.
Di esso, esemplarmente, si discusse la necessità e l'opportunità, ma non si discusse mai la legittimità.
Giova, tuttavia, chiarire che nessuno dei controlli previsti dal codice civile e dalla legge speciale comportava un costante sindacato del Ministero sulle scelte di politica economica e finanziaria dei consorzi e della Fedit e, quindi, a Ministri e funzionari non era affidata una sorta di supervisione operativa, tale da accreditare le determinazioni degli amministratori delle cooperative vigilate, come condivise dal Governo.
I controlli sui bilanci non comportavano una funzione certificativa di conformità a verità, come quella conferita ad una società di revisione.
Essi erano finalizzati, occorre ribadirlo, ad accertare, con inevitabile ampia discrezionalità, il regolare funzionamento delle persone giuridiche controllate e la persistenza delle condizioni che permettessero di raggiungere gli scopi sociali, attivando, se necessario, il doveroso esercizio di poteri sostitutivi.
In funzione della tipologia dei controlli sopra indicati erano previsti coerenti poteri ispettivi.
I poteri sostitutivi, infine, si spingevano fino al commissariamento ed alla messa in liquidazione e potevano incidere in modo decisivo sulla vita stessa della Fedit e dei consorzi.
La Commissione ha inteso ad accertare come i controlli appena descritti venissero esercitati nei confronti della Fedit e dei consorzi, acquisendo idonea documentazione e procedendo all’audizione dei Ministri dell’agricoltura succedutisi dal 1982 al 1991, e di alcuni funzionari qualificati del Ministero dell'agricoltura e della Regione siciliana. E' stato altresì ascoltato, nella seduta antimeridiana del 6 dicembre 2000, l'assessore all'agricoltura e foreste della regione Sicilia, onorevole Salvatore Cuffaro, cui compete, ai sensi del combinato disposto del decreto legislativo 7 maggio 1948 n. 789 e della legge regionale 8 luglio 1948, n. 35, la vigilanza sui consorzi agrari siciliani.
Una prima conclusione è stata facilmente raggiunta relativamente alla Federconsorzi.
Il Ministero dell'agricoltura per quanto risulta documentalmente, con certezza dal 1982 al 1991 e probabilmente - il beneficio del dubbio è doveroso per il lungo tempo trascorso - dal dopoguerra in poi, non dispose alcuna ispezione nei confronti della Fedit.
Ha dichiarato il ragionier Luigi Scotti, presidente della Fedit, il 20 marzo 1995 alla Commissione di indagine Poli Bortone: "(…) Dirò che la Federazione, i C.A. hanno sempre ottemperato alla disposizione di mandare al Ministero i verbali delle assemblee, i verbali dei Consiglio di Amministrazione, i verbali dei Comitati esecutivi sia della Federazione che dei C.A..
Debbo dire anche che, per parlare del ruolo del Ministero, che io non ricevetti mai, dico mai, una riga di rilievo da parte del Ministero dell’Agricoltura, né come direttore Generale, né come Presidente.
(…) Debbo dire che nei confronti della Federazione, durante la mia direzione generale e durante la presidenza non vi fu mai un’ispezione, né alla Federazione, non credo neanche ai C.A., però questo dovrebbe sentirlo (…), né mai fu sospesa l’esecuzione di una delibera per quanto si riferisce alla Federazione; ai C.A. non lo so, però lei lo potrà vedere dagli atti".
La tesi secondo la quale, fino al 1980, le ispezioni sulla Federconsorzi (e sui consorzi agrari) erano reiterate e continue - espressa dal dottor Vincenzo Pilo, responsabile dal 1986 al 1991 e dal 1991 al 1994 della Direzione generale della produzione agricola preposta alla vigilanza, nel corso della sua audizione davanti alla Commissione, svoltasi nelle sedute del 5 ottobre e 23 novembre 1999 - è rimasta sfornita di ogni prova.
La Commissione è dell'avviso che una vigilanza di ordinaria diligenza avrebbe consentito in cinquanta anni molteplici approfondimenti, se non altro su quelle gestioni speciali degli ammassi, oggetto di vivacissimo dibattito politico e di gravi e perduranti sospetti.
Poiché, inoltre, i bilanci della Federconsorzi si segnalarono sempre per sinteticità e mancanza di chiarezza, aprendosi ad una parziale intelligibilità solo negli ultimi due anni, sgomenta che nessuno avvertì mai l'esigenza di chiarimenti e di correlativi accertamenti ispettivi.
Nonostante la sinteticità, tuttavia, i risultati degli esercizi della Fedit, a far capo dal 1985, rendevano evidenti due aspetti fondamentali: il risultato operativo era sempre minore, fino ad assumere connotazione negativa; l'indebitamento era sempre maggiore, fino ad assumere proporzioni insostenibili.
Ebbene tutti i bilanci della Fedit, ad eccezione dell'ultimo, relativo all'anno 1990, che si chiudeva con un artificioso pareggio, furono recepiti dal Ministero vigilante che ne prese atto rimanendo del tutto inattivo.
Non fu assunta nessuna iniziativa né fu chiesto alcun chiarimento: non ci si avvalse del potere ispettivo; non si ritenne di dover valutare, mediante una specifica ed adeguata attività istruttoria, la sussistenza delle condizioni per un eventuale commissariamento; non vi fu alcuna iniziativa politica per affrontare e risolvere concretamente il problema.
Il Consiglio dei Ministri non fu mai interessato.
Mai fu informato il Parlamento.
Il solo Ministro dell’agricoltura che si attivò per un approfondimento della situazione fu il professor Saccomandi, che affidò ad un tecnico, il dottor Artusi, un incarico non formale ricevendone una relazione allarmante alla quale, tuttavia, non fece seguito alcuna concreta iniziativa.
Nessun Presidente del Collegio sindacale della Fedit di nomina governativa assolse le sue funzioni di controllo interno, assumendo la doverosa iniziativa di inoltrare al Ministro relazioni che illustrassero le reali condizioni dell'Ente.
Nessuno di loro segnalò alcunché.
Si deve, pertanto, concludere che i Ministri che ressero il dicastero dell'agricoltura, tutti appartenenti alla Democrazia cristiana, ed i funzionari che si adeguarono al loro indirizzo politico, esplicito od implicito, abdicarono del tutto ai loro doveri di vigilanza.
Ciò, in un primo tempo, favorì l'assoluta libertà di azione della Fedit; in un secondo ed ultimo tempo concorse a determinarne il tracollo non garantendo il contenimento, nei confini delle regole economiche e finanziarie, delle richieste del mondo consortile che, se fondate, avrebbero dovuto trovare risposta politica.
A ciò va aggiunto che le potenzialità ispettive presso il Ministero dell'agricoltura erano pressoché inesistenti dal punto di vista strutturale.
Persino il commissariamento della Fedit non fu preceduto da una ispezione condotta da funzionari ministeriali, ma da una rapidissima ricognizione, affidata dal ministro Goria a due esperti privati.
Il Ministro non poteva, evidentemente, far alcun affidamento sulle strutture delle quali avrebbe dovuto istituzionalmente avvalersi.
Per quanto riguarda i consorzi agrari, largo uso fu fatto, invece, dell'istituto del commissariamento.
Ma i provvedimenti del Ministero non furono, quasi mai, il frutto di iniziative ispettive.
Come si è già detto, infatti, in tempi prossimi alla crisi e, quindi, in tutto il decennio che va dal 1982 al 1991, oggetto dell’inchiesta di questa Commissione, nessuna ispezione fu compiuta nei confronti dei consorzi. Tanto si deve ritenere su base documentale, la sola alla quale la Commissione ritiene di doversi affidare, mancando del tutto validi contributi testimoniali di segno opposto.
Nonostante le affermazioni in senso contrario dei dirigenti ministeriali ascoltati, infatti, a specifica e reiterata richiesta, il Ministero delle politiche agricole non è stato in grado di trasmettere una sola relazione ispettiva.
I controlli si possono ritenere, pertanto, del tutto omessi.
L'omissione è imputabile, come già evidenziato, in primo luogo ai Ministri pro tempore e, almeno per quanto riguarda gli anni precedenti al 1987, ai responsabili delle Direzioni proposte alla vigilanza di cui si tratterà più oltre.
In un così grave contesto omissivo, si sono acquisite il 23 novembre 1999, a seguito dell'audizione del dottor Vincenzo Pilo, responsabile pro tempore della Direzione generale della produzione agricola, segnalazioni indirizzate, peraltro solo a partire dall'anno 1987, al Ministro dell'agricoltura sullo stato di dissesto del sistema dei consorzi agrari.
Le condizioni in cui versavano i consorzi agrari nella seconda metà degli anni Ottanta erano, infatti, tanto note e gravi da consigliare alla direzione generale vigilante, la redazione di argomentate e documentate relazioni.
Queste, pur senza approfondire il tema dei rapporti finanziari tra i consorzi e la Fedit, disegnavano, tuttavia, ufficialmente, un quadro così allarmante da far ritenere alla Commissione inadeguate le determinazioni politiche e di governo, assunte dai ministri succedutisi alla guida del Dicastero dell'agricoltura prima dell'insediamento del ministro Goria.
Nelle relazioni sopra indicate, tutte a firma del dottor Pilo, riguardanti gli anni dal 1985 al 1990, si segnalava infatti che la soluzione dei problemi dei consorzi non poteva essere ulteriormente procrastinata e che era urgente ed indifferibile l'esigenza di un intervento radicale ed efficace.
Ad esso non si diede, né si ritenne di dare, mai corso.
Il contenuto delle note non dava adito a dubbi; vi si affermava che le condizioni economiche e finanziarie dei consorzi presentavano nella maggior parte dei casi sintomi di squilibrio; che particolarmente difficile era la situazione di consorzi siciliani, soggetti alla vigilanza della Regione Sicilia, tutti in stato di assoluta precarietà economica, finanziaria e patrimoniale; che molti consorzi avevano chiuso il bilancio con una rilevante perdita di esercizio, altri in pareggio ricorrendo ad un artificio contabile costituito dalla rivalutazione degli immobili; che la Fedit aveva accordato a 23 consorzi un beneficio straordinario, costituito dal congelamento per tre anni degli interessi sui debiti nei confronti della stessa e la rateizzazione della restituzione del capitale in dodici anni ad un tasso di interesse molto basso.
Le cause della crisi venivano individuate nella progressiva contrazione delle attività per conto dello Stato; nelle difficoltà incontrate dai consorzi nel collocamento delle merci; nei maggiori costi rispetto alla concorrenza derivanti dalla struttura consortile; negli oneri fiscali; nei bassi margini di utili sui prodotti commercializzati; nelle esposizioni debitorie rilevantissime con gravissimi riflessi derivanti dall'aumento continuo degli interessi sui conti economici, per essere gli oneri superiori ai ricavi di esercizio.
Si tratta con evidenza di cause tutte strutturali connesse con l'impianto stesso del sistema che, venute meno le possibilità di profitti derivanti dalle gestioni per conto dello Stato, aveva chiare connotazioni di diseconomicità.
Nonostante il fosco quadro che vi si disegnava, e che imponeva urgentissimi ed adeguati rimedi, i due Ministri che ne furono destinatari prima del ministro Goria, e cioè gli onorevoli Filippo Maria Pandolfi e Calogero Mannino, non ritennero di assumere i provvedimenti urgenti e indifferibili che la gravità della situazione, a giudizio della Commissione, esigeva.
Tanto più che le pur così negative annotazioni della struttura ministeriale non descrivevano appieno la realtà, se il ministro Goria ritenne di vergare di suo pugno sull'ultima relazione, datata 14 marzo 1991, riguardante l'esercizio 1989 in cui si diceva: "Dinanzi al diffuso stato di precarietà economico-finanziaria dei consorzi la Fedit ha predisposto un piano di accorpamento dei consorzi limitrofi al fine di allargare il bacino di utenza di ogni singolo ente e di contenere i costi di gestione", la seguente annotazione: "La situazione è molto più grave e merita una riunione per decidere il da farsi". La rappresentazione dell'imponenza del dissesto era, pertanto, palese.
La decisione assunta dal ministro Goria fu il commissariamento della Fedit.
2.1 La posizione del ministro Pandolfi
Richiesto da questa Commissione di chiarire le determinazioni da lui assunte, l'ex ministro Pandolfi ha affermato di essersi preoccupato prioritariamente di definire e liquidare i rendiconti delle gestioni speciali e cioè degli ammassi, risalenti a molti anni prima e non ancora chiusi predisponendo, con il concorso di una apposita commissione ministeriale, un articolato disegno di legge (AC n. 2315) presentato nel novembre 1984.
Il disegno di legge, assegnato alla Commissione agricoltura della Camera, non fu mai discusso.
Secondo il ministro Pandolfi l'approvazione del provvedimento, che avrebbe avuto natura preliminare nei confronti dell'operazione di risistemazione del sistema dei consorzi agrari e della Federconsorzi, non avvenne per la situazione politica del tempo.
Il ministro Pandolfi, nel corso dell’audizione svoltasi il 17 febbraio 2000, ha sottolineato come: "Agli inizi degli anni '80 sopravvivevano ancora in maniera fortissima i riflessi delle polemiche di cui le piazze d'Italia erano state testimoni dal 1948 al 1958 e fino alla campagna elettorale del 1963; polemiche che si riferivano appunto alla famosa questione della Federconsorzi (…)".
Egli ha, inoltre rammentato l’opposizione tradizionalmente critica della sinistra in generale e quella "particolarmente critica del partito socialista durante uno dei Governi dell'onorevole Craxi".
Secondo il Ministro: "l'opposizione era ancora prevenuta sui tentativi di sistemazione del mondo federconsortile; erano le confederazioni di parte democristiana, soprattutto la Coldiretti, che a loro volta temevano che, se il Parlamento fosse entrato su tali questioni, si sarebbero riaccese polemiche non necessarie.
(…) Tutti erano in attesa che si verificasse una situazione diversa; (…) la svolta di Chianciano della Coldiretti; però, tutto questo è successo quando la mia permanenza come Ministro dell’agricoltura era finita".
In ordine alla sua azione riguardante i consorzi agrari e la Federconsorzi, il ministro Pandolfi ha affermato di aver affrontato il problema mediante l'elaborazione, nel contesto del Piano agricolo nazionale approvato dal CIPE il 1° agosto 1985, di un piano organico riguardante la cooperazione.
In particolare ha rivendicato che "(…) con quel Piano allora si operava una scelta: anche dopo lo scacco del disegno di legge n. 2315, si constatava che rimanevano ancora in campo tutte le questioni che riguardavano i consorzi agrari provinciali e la Federconsorzi e che quindi rischiava di accentuarsi la dicotomia tra associazionismo e cooperazione.
(…) Raccolsi allora il parere degli esponenti del mondo agricolo che rappresentavano tutte le confederazioni, non soltanto una o due.
(…) Si decise pertanto di non arenarsi con un provvedimento di legge specifico e di lavorare piuttosto sulla legge pluriennale di spesa. Era quello il suggerimento che mi venne dato anche al fine di consentire alle associazioni e alle loro unioni di esercitare attività di impresa, (…) grande questione che sanciva il primato inarrestabile della Germania, della Francia e della Gran Bretagna, dove le associazioni avevano anche poteri di impresa, mentre nella realtà italiana avevano solamente compiti di rappresentanza.
Si arrivò così alla legge pluriennale di spesa dell'8 novembre 1986, n. 752. L'articolo 4, comma 3, lettera c), e l'articolo 7 introducevano un fondo di rotazione per la ricapitalizzazione delle cooperative sulla base di progetti quinquennali. (…) Il provvedimento entrò così regolarmente in vigore nel 1987".
Sulla questione dell’esercizio del potere-dovere di controllo e vigilanza, il ministro Pandolfi è parso rivendicare di avere sempre privilegiato un'impostazione propositiva di carattere generale e, quindi, di aver ritenuto di dover provvedere in forma organica e generalizzata, piuttosto che mediante provvedimenti particolari, alle segnalazioni che gli pervenivano: "Mi arrivavano quotidianamente rapporti sulla situazione dei consorzi agrari nei quali si diceva, ad esempio, che tredici consorzi versavano in gravi difficoltà, tanto da rendere addirittura necessaria la liquidazione coatta amministrativa.
Ho sempre usato molto il metodo dell'annotazione diretta sui documenti e, da alcune annotazioni dell'epoca, emerge chiaramente il mio tentativo di far capire che non ci si poteva fermare soltanto alla denuncia degli inconvenienti. Occorreva muoversi".
L'onorevole Pandolfi ha inoltre sostenuto, a differenza di quanto sopra evidenziato, che al Dicastero dell'agricoltura non spettassero poteri di controllo di merito, affermando che "(…) d’altra parte, le autorità ministeriali avevano un potere di controllo di legitt