La Commissione parlamentare d’inchiesta sul dissesto della Federazione italiana dei consorzi agrari è stata istituita con la legge 2 marzo 1998, n. 33, dopo che nelle precedenti legislature alcune proposte di legge in tal senso non avevano concluso il loro iter parlamentare.

La legge approvata dal Parlamento trae origine da due distinte proposte di legge presentate nella XIII legislatura rispettivamente dai deputati Poli Bortone (AC 1183) e Comino (AC 1422), le quali prevedevano l’istituzione di una Commissione parlamentare d’inchiesta sul dissesto della Federazione italiana dei consorzi agrari con lo scopo di esaminare le attività, la gestione e la situazione economico-finanziaria della Federconsorzi e contestualmente di accertare le cause, le responsabilità e le conseguenze del dissesto finanziario che ha colpito tale organizzazione. In base alla proposta di legge Poli Bortone, la Commissione avrebbe dovuto altresì valutare la conseguente azione di dismissione, mentre la proposta di legge Comino prevedeva che essa accertasse le procedure seguite dalla Società Gestione per il Realizzo (SGR) per il pagamento dei creditori e per le successive cessioni immobiliari.

Le due proposte sono state assegnate alla XIII Commissione permanente della Camera dei deputati per l’esame in sede referente, iniziato il 24 settembre 1996 e conclusosi il 3 ottobre 1996 conferendo mandato al relatore a riferire in senso favorevole in Assemblea sul testo unificato. L’esame in Assemblea, conclusosi in data 15 gennaio 1997, ha poi condotto all’approvazione, con il voto favorevole di tutti i Gruppi parlamentari, del testo licenziato dalla Commissione.

Nella relazione presentata dalla XIII Commissione permanente della Camera dei deputati all’Assemblea l’8 ottobre 1996, si evidenzia come le vicende, l’organizzazione, le attività della Federconsorzi siano state poste più volte all’attenzione dei parlamentari nelle passate legislature: tuttavia, la disponibilità di materiali, spesso incompleti, dispersi, eterogenei, irregolarmente distribuiti nel tempo, non ha consentito di delineare un quadro completo della realtà in cui ha operato la Federconsorzi. La stessa relazione della Commissione di indagine ministeriale, nominata dal Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali nell’ottobre 1994 per accertare le cause del dissesto finanziario che ha portato al fallimento della Federconsorzi, è da ritenersi piuttosto deludente, almeno in rapporto alle attese del mondo agricolo. Essa, comunque, denuncia, anche se in forma molto sintetica, le rilevanti responsabilità degli amministratori della Federconsorzi, del Collegio sindacale e soprattutto degli organi ministeriali ai quali spettavano compiti di vigilanza e di controllo.

Appaiono pertanto più che legittimi - ad avviso della Commissione agricoltura della Camera - alcuni interrogativi da tempo posti sulle cause del dissesto della Federconsorzi e sull’azione di dismissione a ciò conseguente e segnatamente:

1. il ruolo esercitato, negli anni immediatamente precedenti al dissesto, nella gestione dell’impresa da parte delle organizzazioni professionali e di quelle sindacali, nonché i rapporti finanziari tra queste organizzazioni e la stessa Fedit;

2. l’anomala politica creditizia condotta dalla Federconsorzi nei confronti di taluni consorzi agrari e di alcune società controllate;

3. la generosa retribuzione di tante consulenze esterne ed il livello medio eccessivo delle retribuzioni per l’alta dirigenza;

4. la non economica gestione degli immobili di proprietà dell’impresa;

5. la cospicua erogazione di contributi finanziari ad organismi e/o enti;

6. l’eccesso di personale dipendente, il cui elevato costo ha finito per incidere sensibilmente sulla gestione finanziaria;

7. il raggiungimento di un indebitamento con il sistema bancario di 9 mila miliardi, fatto questo in palese violazione delle vigenti disposizioni sul credito;

8. le eventuali coperture e/o omissioni all’interno della Federconsorzi e del Ministero dell’agricoltura rispetto alle ripetute denunce e alle interrogazioni parlamentari sull’affare dei vitelli, la nota truffa di centinaia di miliardi, di cui 250 miliardi in danno del consorzio agrario di Perugia e quindi della Federconsorzi;

9. la valutazione del patrimonio immobiliare dell’impresa, stimato in non meno di 5000 miliardi di lire, dei quali solo 2500 realizzati tramite la SGR costituita tra le principali banche creditrici.

Il testo unificato delle proposte di legge n. 1183 e n. 1422 ha subito delle modiche durante l’esame presso il Senato ed è stato nuovamente sottoposto al vaglio della Camera dei deputati per l’approvazione definitiva.

Il testo approvato dalla Camera prevedeva, all’articolo 1, l’istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sul dissesto della Federazione italiana dei consorzi agrari, il cui scopo doveva essere quello di esaminare le attività, la gestione e la situazione economico-finanziaria della Federconsorzi e contestualmente accertare le cause, le responsabilità e le conseguenze del dissesto finanziario che ha colpito tale organizzazione. Inoltre, al comma 1, lett. c), si prevedeva la Commissione dovesse valutare la conseguente azione di dismissione dell’ente e, più specificamente, che essa accertasse le procedure seguite dalla SGR per la liquidazione del patrimonio e per il pagamento dei creditori e le successive cessioni immobiliari.

Tale articolo 1 è stato modificato dal Senato innanzitutto al comma 1, lett. a), con l’introduzione della previsione normativa che ha circoscritto l’arco temporale dell’indagine agli ultimi dieci anni dell’attività della Federconsorzi (1982-1991). Tuttavia questa limitazione temporale non rappresenta - come sottolineato dal relatore Fusillo - una sostanziale modifica al provvedimento approvato dalla Camera in quanto, sempre all’articolo 1, sono aggiunti due commi che conferiscono alla Commissione il potere di esplorare anche la fase che va dal 1991 ad oggi.

Infatti, sulla scorta del dibattito svoltosi alla Camera sulla necessità che l'inchiesta affidata alla Commissione si dispiegasse anche nella direzione di valutare le conseguenze del dissesto sotto il profilo dell’azione di dismissione intrapresa, nonché delle procedure seguite dalla SGR, il Senato ha ritenuto che l’attualità e l’interesse della materia potessero essere forniti anche dalla considerazione delle vicende legate più da vicino al commissariamento della Federconsorzi e, in tale ottica, è stato approvato un emendamento che ha integrato l’articolo 1 del provvedimento facendo esplicito riferimento all’attività dei commissari governativi, alla scelta del concordato preventivo, all’autorizzazione alla vendita in massa dei beni ad un unico offerente, in modo da raccordarsi, temporalmente, alla fase di liquidazione del patrimonio presa in considerazione dal testo approvato dalla Camera dei deputati. In sostanza si è ritenuto che andasse valutato il carattere di novità impresso alla liquidazione con la vendita in blocco dei beni, pur in presenza del loro eccezionale valore e senza la garanzia per l’imprenditore interessato dell’espletamento di apposite gare. Il dibattito al riguardo svoltosi presso il Senato ha evidenziato come la scelta di ampliare l’oggetto dell’inchiesta della Commissione sia dettata dalla necessità di stabilire con certezza se l’esposizione debitoria della Fedit poteva giustificare l’adozione della procedura di concordato preventivo con cessione dei beni in luogo della liquidazione coatta amministrativa.

Sempre in sede di esame da parte del Senato, è stata aggiunta una lettera e), che attribuisce alla Commissione anche il compito di approfondire le circostanze che hanno portato alla liquidazione del patrimonio di buona parte dei consorzi agrari, verificandone la situazione economico-finanziaria nonché le ragioni, le modalità e i tempi del ricorso alle procedure di liquidazione o di commissariamento dei consorzi agrari in stato di liquidazione coatta amministrativa o di commissariamento.

L’articolo 2 della legge istitutiva prevede che la Commissione sia composta da venti deputati e da venti senatori. Tale disposizione è il frutto di una modifica apportata dal Senato al testo licenziato dalla Camera - nel quale si prevedeva che la Commissione fosse formata da quindici deputati e da quindici senatori - al fine di assicurare la piena rappresentatività di tutti i Gruppi parlamentari.

Nella seduta del 16 dicembre 1998, la Commissione ha proceduto alla prima votazione per la costituzione dell'Ufficio di Presidenza, votazione che tuttavia non ha dato esito, essendosi constatata la mancanza del numero legale. Va precisato che l'articolo 2 della legge istitutiva prevede che "la Commissione, nella prima seduta, elegge al suo interno il presidente, due vicepresidenti e due segretari a maggioranza assoluta dei componenti". Considerato che la norma citata prescrive espressamente il requisito della maggioranza dei componenti per l'elezione "nella prima seduta", i Presidenti delle Camere, con lettera del 17 dicembre 1998, indirizzata al deputato Gaetano Veneto, presidente provvisorio, hanno ritenuto che la medesima debba interpretarsi nel senso che, nelle sedute successive alla prima, si adottano gli ordinari criteri previsti al riguardo dai Regolamenti delle Camere e, nel caso di specie, dal Regolamento della Camera dei deputati.

La Commissione è stata quindi nuovamente convocata il 13 gennaio 1999 per la costituzione dell'Ufficio di Presidenza; sono risultati eletti presidente, il senatore Melchiorre Cirami, vicepresidenti, i senatori Antonino Caruso e Stelio De Carolis, e segretari, i deputati Michele Abbate e Filippo Misuraca. L'insediamento effettivo della Commissione è quindi avvenuto quasi un anno dopo l'approvazione della legge istitutiva. Tale circostanza ha ridotto i tempi a disposizione per l'indagine e ha contribuito a motivare le richieste di proroga dei lavori, cui si accennerà successivamente.

Nella seduta del 28 gennaio 1999 la Commissione ha discusso ed approvato, ai sensi dell’articolo 3 della legge istitutiva, il Regolamento interno.

La Commissione ha ritenuto altresì di adottare, al pari di altre Commissioni di inchiesta, un proprio regolamento per la classificazione degli atti acquisiti o formati nel corso dell’inchiesta, tenuto conto dei poteri e delle finalità ad essa propri. Pertanto, nella seduta del 16 marzo 1999, è stato approvato uno schema di regolamento che prevede, in modo analitico, la complessa casistica che può presentarsi, al fine di evitare, con appropriate norme, il rischio di fuga di notizie o di conflitti con altre autorità, anche allo scopo di tutelare l’immagine della Commissione e di garantire l’efficacia dell’inchiesta.

Nella stessa seduta del 16 marzo 1999 sono stati istituiti tre gruppi di lavoro con compiti di ricerca, di acquisizione conoscitiva, di istruzione e di proposta rivolta al plenum.

In particolare, il primo gruppo di lavoro, coordinato dal senatore Magnalbò ed incaricato di esaminare le attività, la gestione e la situazione economico-finanziaria della Federconsorzi dal 1982 al 1991 e di accertare le cause, le responsabilità e le conseguenze del dissesto che ha colpito la Fedit, ha inteso incentrare la propria attività d’approfondimento e di acquisizione conoscitiva sui seguenti aspetti:

• gestione amministrativa della Federconsorzi;

• politica creditizia della Fedit, compresa quella relativa al cosiddetto "portafoglio ammassi";

• rapporti intercorsi con il sistema bancario;

• gestione del cospicuo patrimonio immobiliare;

• risultanze economiche del sistema di partecipazione societaria nel settore agroindustriale ed in altri settori di intervento;

• spese per consulenze, spesso miliardarie;

• rapporti organizzativi e finanziari intercorsi tra la Federconsorzi e le organizzazioni professionali (in particolare Coldiretti e Confagricoltura);

• azione di indirizzo e di vigilanza di competenza del Ministero per le politiche agricole.

In data 30 novembre 2000, il coordinatore di tale gruppo di lavoro ha presentato una relazione sull’attività di acquisizione conoscitiva svolta, che è stata esaminata dalla Commissione nella seduta del 31 gennaio 2001.

Il secondo gruppo di lavoro, coordinato dal senatore D’Alì, al quale è stato affidato il compito di verificare le condizioni di ammissione della Federconsorzi alla procedura di concordato preventivo, i presupposti per la vendita in massa dei beni e la congruità del prezzo offerto dalla Società Gestione per il Realizzo (SGR spa) nonché di valutare l’azione di dismissione conseguente al dissesto e le procedure seguite dalla SGR per la liquidazione del patrimonio e per il pagamento dei creditori e le successive cessioni immobiliari, ha proposto una serie di audizioni, al fine di valutare se l'azione di dismissione conseguente al dissesto abbia provocato un effettivo danno economico ai creditori Fedit e alla rete di consorzi e ha altresì incaricato due ufficiali della Guardia di finanza, collaboratori a tempo pieno della Commissione, di analizzare l'azione di dismissione e le procedure seguite dalla SGR per la liquidazione del patrimonio immobiliare e finanziario della Federconsorzi attraverso l’esame della documentazione trasmessa dalla SGR, dei bilanci di questa, nonché dei dati ottenuti sia interrogando gli archivi dell'anagrafe tributaria, sia delegando accertamenti ai reparti operativi della Guardia di finanza.

I risultati di tale attività di acquisizione conoscitiva sono stati sottoposti alla Commissione nella seduta del 22 novembre 2000.

Infine, il terzo gruppo di lavoro, coordinato dal senatore Pasquini, al quale è spettato il compito di verificare la situazione economico-finanziaria, nonché le ragioni, le modalità e i tempi del ricorso alle procedure di liquidazione o commissariamento dei consorzi agrari in stato di liquidazione coatta amministrativa o di commissariamento, ha suggerito una serie di acquisizioni documentali presso i consorzi agrari al fine di verificare la situazione economico-finanziaria di questi ultimi: tali acquisizioni sono state attentamente vagliate da tre dottori commercialisti, collaboratori della Commissione.

La Commissione, ai sensi dell’articolo 5 della legge istitutiva, nella seduta del 16 marzo 1999, ha designato infatti un ristretto numero di consulenti chiamati ad assicurare la loro opera in modo continuativo ed esclusivo al servizio della Commissione, previo distacco dalle Amministrazioni di provenienza. Nella stessa seduta e in quelle del 25 maggio, del 23 settembre 1999 e del 30 marzo 2000, la Commissione ha altresì individuato taluni esperti qualificati ai quali richiedere consulenze in forma non continuativa su specifiche questioni.

Nonostante la tempestività con la quale la Commissione ha proceduto alla designazione dei consulenti "a tempo pieno", si sono registrati notevoli ritardi nei provvedimenti di distacco dalle Amministrazioni di provenienza. A tale circostanza, si è aggiunta la laboriosa fase di sistemazione, anche sotto il profilo logistico, degli uffici della Commissione, che ha indubbiamente determinato, all’avvio dell’attività, difficoltà operative.

L’arco temporale inizialmente accordato per la conclusione dell’inchiesta è apparso subito insufficiente soprattutto se comparato all’ampiezza e alla complessità del compiti assegnati, peraltro ulteriormente estesi, in sede di approvazione definitiva da parte del Senato, anche alle vicende legate più da vicino al commissariamento della Federconsorzi (attività dei commissari governativi, scelta del concordato preventivo, autorizzazione alla vendita in massa dei beni ad un unico offerente) e all'esame della situazione economico-finanziaria dei consorzi agrari.

La Commissione ha inoltre incontrato sin dall’inizio notevoli difficoltà nel lavoro di reperimento della documentazione necessaria all'inchiesta, sia per quanto riguarda i documenti della Federconsorzi - spesso incompleti, dispersi in più archivi, in alcuni casi in cattivo stato di conservazione, sottoposti in parte a due distinti sequestri, rispettivamente disposti dalla Procura di Roma e da quella di Perugia - che per quelli dei consorzi agrari, che sono stati trasmessi con ritardo e spesso in maniera incompleta.

Alle difficoltà operative prima indicate si sono aggiunte scadenze istituzionali e politiche, intervenute nel periodo di avvio dei lavori, che hanno contribuito a rendere meno serrato il procedere dell'inchiesta.

Nel prosieguo dei lavori, la Commissione ha avviato un fitto programma di lavori, concretatosi nello svolgimento di numerose audizioni e nell'acquisizione di importanti elementi conoscitivi.

Come si è detto, l'articolo 9, comma 1, della legge istitutiva prevedeva che la Commissione concludesse i propri lavori entro otto mesi dalla data della sua costituzione, avvenuta il 13 gennaio 1999.

Al fine di approfondire i filoni di inchiesta avviati, è stata avvertita la necessità di chiedere al Parlamento una prima proroga dei lavori della Commissione sino al 31 ottobre 2000, proroga che è stata disposta con la legge 17 agosto 1999, n. 291.

Tale ulteriore arco temporale si è rivelato tuttavia insufficiente per esaurire l'esame di tematiche particolarmente complesse e per giungere a conclusioni definitive. Si è infatti avvertita l'assoluta necessità di procedere a nuovi accertamenti e ad ulteriori audizioni, al fine di assicurare una panoramica quanto più possibile ampia e completa delle posizioni in gioco, prevenendo il rischio - particolarmente insidioso in una vicenda così complessa - di prospettazioni parziali e fuorvianti.

Il disegno di legge di proroga - sottoscritto dai rappresentanti di tutti i Gruppi presenti in Commissione - indicava nella fine della legislatura l'ulteriore termine per la conclusione dei lavori della Commissione. Nonostante la rapida approvazione, in sede deliberante, da parte della IX Commissione permanente del Senato, il provvedimento incontrava inspiegabili ostacoli presso l'altro ramo del Parlamento che, infine, provvedeva a licenziarlo fissando tuttavia il suddetto termine al 28 febbraio 2001 con ciò acuendo quella contraddizione tra ampiezza e complessità dei quesiti e tempi assegnati, già evidenziata. Dopo il necessario passaggio al Senato per l'approvazione definitiva, veniva finalmente promulgata la legge n. 352 del 20 novembre 2000.

Il nuovo termine fissato al 28 febbraio 2001 ha consentito alla Commissione di proseguire i suoi lavori senza tuttavia permetterle di approfondire ed esaurire tutti i filoni di indagine aperti, come sarà evidenziato nei singoli capitoli della presente relazione.

Per lo svolgimento dei compiti ad essa affidati, la Commissione ha effettuato un rilevante numero di audizioni, alcune delle quali si sono protratte per più di una seduta, e ha raccolto una imponente documentazione.

Le audizioni svolte hanno consentito di avviare una ricognizione di carattere generale sull’oggetto dell’inchiesta e di acquisire elementi utili direttamente da coloro che, a vario titolo, hanno svolto un ruolo di rilievo nella vicenda Federconsorzi.

In via preliminare, la Commissione - pur consapevole che l'inchiesta parlamentare ha ambiti distinti da quella penale e deve svilupparsi nel più rigoroso rispetto dell'autonomia dell'autorità giudiziaria - ha ritenuto opportuno ascoltare i magistrati titolari di inchieste sulla Federconsorzi, al fine di acquisire informazioni utili sullo stato dei procedimenti e di avviare un fecondo rapporto di collaborazione. Pertanto, sull'inchiesta riguardante la fase successiva al commissariamento della Federconsorzi, sono stati ascoltati il procuratore della Repubblica presso il tribunale di Perugia, dottor Miriano, e il sostituto procuratore, dottor Razzi; mentre sull'indagine penale riguardante la fase antecedente al commissariamento, sono stati ascoltati il procuratore della Repubblica di Roma, dottor Vecchione, e i sostituti procuratori dottori Nebbioso e Catalani.

Al fine di dare risposta al quesito posto alla Commissione dalla legge istitutiva circa le cause, le responsabilità e le conseguenze del dissesto della Federconsorzi, la Commissione ha proceduto ad ascoltare i titolari, nel periodo oggetto dell’inchiesta parlamentare, del Ministero dell’agricoltura, cui spettava la vigilanza sulla Federconsorzi e sui consorzi agrari, in base al decreto legislativo n. 1235 del 7 maggio 1948, e cioè il dottor Filippo Maria Pandolfi, ministro dell'agricoltura dal 1983 al 1988; l'avvocato Gianni Angelo Fontana, ministro dell'agricoltura dal 1992 al 1993, il dottor Alfredo Luigi Diana, ministro dell'agricoltura dal 1993 al 1994 e l’avvocato Calogero Antonio Mannino, ministro dell’agricoltura dal 1° dicembre 1982 al 30 agosto 1983 e dal 13 aprile 1988 al 27 luglio 1990. In quest’ottica si è ritenuto altresì opportuno ascoltare i dirigenti e i funzionari dello stesso Ministero che, dal 1982 ad oggi, sono stati preposti alla Direzione competente in materia di vigilanza. Tale ricognizione è stata completata con l’audizione, svoltasi nella seduta antimeridiana del 6 dicembre 2000, dell’assessore all’agricoltura e foreste della regione Sicilia, onorevole Salvatore Cuffaro, cui spetta, ai sensi dell’articolo 1 del decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 789 e dell'articolo 3 della legge regionale 8 luglio 1948 n. 35, la vigilanza sui consorzi agrari siciliani. La Commissione ha inteso inoltre ascoltare il ministro delle politiche agricole e forestali attualmente in carica, onorevole Alfonso Pecoraro Scanio, sui presupposti e sullo stato di attuazione della recente legge n. 410 del 28 ottobre 1999, che reca un nuovo ordinamento dei consorzi agrari.

La Commissione ha quindi proceduto alle audizioni dell'onorevole Arcangelo Lobianco, già presidente della Coldiretti, e del dottor Stefano Wallner, già presidente della Confagricoltura, in modo da esplorare il ruolo svolto dalle due organizzazioni professionali nella gestione del sistema federconsortile. Si è ritenuto quindi di acquisire le valutazioni del ragionier Luigi Scotti, che ha rivestito la carica di direttore generale della Federconsorzi dal 1982 al 1989 e di presidente della stessa dal 1989 alla data del commissariamento.

E’ stato quindi ripetutamente ascoltato, per la valutazione delle condizioni della Federconsorzi alla data del commissariamento, il dottor Silvio Pellizzoni, succeduto al ragionier Scotti nella carica di direttore generale della Fedit.

Con l’intento di approfondire le vicende strettamente collegate alla decisione di commissariare la Federconsorzi, sono stati ascoltati il presidente del Consiglio pro tempore, senatore Giulio Andreotti; il sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dell'epoca, dottor Adolfo Cristofori; l’allora sottosegretario all'agricoltura, signor Maurizio Noci, e il capo di Gabinetto del ministro dell'agricoltura Goria, dottor Riccardo Virgilio.

Sui temi del commissariamento e della gestione commissariale sono stati altresì ascoltati Giovanni Robusti, ex presidente della Commissione parlamentare d'inchiesta sull'AIMA, l'avvocato dello Stato Francesco Lettera, ex commissario governativo della Federconsorzi, il dottor Paolo Bambara, direttore generale della Federconsorzi dopo il commissariamento, e il dottor Giorgio Cigliana, primo commissario governativo della Federconsorzi insieme al professor Gambino e al dottor Locatelli.

Al fine di corrispondere al quesito posto alla Commissione dalla legge istitutiva circa le condizioni di ammissione della Federconsorzi alla procedura di concordato preventivo, i presupposti per la vendita in massa dei beni e la congruità del prezzo offerto dalla SGR spa (Società Gestione per il Realizzo), sono stati ascoltati il professor Pellegrino Capaldo, presidente della SGR dalla costituzione all’aprile del 1994, il ragionier Cesare Geronzi, presidente della Banca di Roma, il dottor Gianmario Roveraro, l'avvocato Mario Casella, il professor Francesco Carbonetti, attuale presidente della SGR, e il dottor Antonio Rossetti, direttore generale della stessa. Tale aspetto della vicenda è stato altresì approfondito analizzando il ruolo svolto dalla sezione fallimentare del tribunale di Roma: sono stati pertanto ascoltati il dottor Ivo Greco, presidente della stessa e giudice delegato pro tempore del concordato preventivo della Federconsorzi, nonché i magistrati Fiammetta De Vitis, Paolo Celotti, Fausto Severini, Umberto Apice e Giovanna De Virgiliis, che si sono avvicendati, negli anni 1991-93, quali componenti del Collegio giudicante nella procedura di concordato preventivo.

La Commissione ha quindi avvertito l’esigenza di verificare lo stato e gli effetti della liquidazione Federconsorzi per poter formulare un giudizio globale sul concordato preventivo e sulla cessione dei beni alla società SGR mediante il negozio giuridico denominato "atto-quadro", ascoltando l’attuale commissario giudiziale, dottor Pasquale Musco, e il presidente anziano della sezione fallimentare del tribunale di Roma, dottor Giovanni Briasco, il presidente del Collegio giudicante, dottor Anacleto Grimaldi, e l’attuale giudice delegato della procedura, dottor Emilio Norelli.

Al fine di verificare la situazione economica e finanziaria in cui si trovava la Federconsorzi negli anni immediatamente precedenti il commissariamento, la Commissione ha ritenuto di acquisire ulteriori elementi conoscitivi procedendo alle audizioni dei professori Agostino Cattaneo e Giuseppe Pavan - incaricati dalla Federconsorzi di eseguire un’indagine conoscitiva sul bilancio della Fedit del 1988 che si trasfuse in una relazione datata agosto 1989 - nonché all’audizione della professoressa Maria Martellini, la quale fece parte di una commissione di esperti incaricata dai primi commissari governativi di analizzare i bilanci della Fedit relativi agli esercizi 1986-1990.

La Commissione ha quindi approfondito il ruolo della Banca d'Italia e delle banche, italiane ed estere, creditrici della Federconsorzi, ascoltando il dottor Claudio Clemente, direttore principale della Vigilanza sugli enti creditizi della Banca d'Italia, il dottor Guido Rosa, Presidente dell'Associazione italiana banche estere (AIBE), nonché l’avvocato Enrico Granata, direttore centrale dell'Associazione bancaria italiana (ABI).

Come già evidenziato, parallelamente allo svolgimento delle audizioni, la Commissione ha proceduto all'acquisizione di una imponente documentazione, necessaria ai fini dell'attività istruttoria demandata ai gruppi di lavoro. In particolare, sono stati acquisiti la relazione, con i relativi allegati, della Commissione ministeriale di indagine ed i fascicoli dei procedimenti penali pendenti a Roma e Perugia; sono state inoltre raccolte informazioni presso le Procure della Repubblica in ordine ad eventuali ulteriori procedimenti penali riguardanti la Federconsorzi e i consorzi agrari; si è provveduto ad acquisire dalla SGR dati riguardanti i beni immobili e le partecipazioni cedute, nonché i crediti vantati nei confronti dei consorzi agrari; sono state ottenute informazioni dalle banche creditrici della Fedit sulla natura, l'entità e l'evoluzione del rapporto creditizio; sono state infine raccolte le valutazioni, corredate da documentazione di supporto, dei legali rappresentanti dei consorzi agrari in ordine alla situazione economico-finanziaria di questi ultimi e ai rapporti con la Federconsorzi e il sistema bancario.

Documentazione è stata altresì trasmessa dal Ministero delle politiche agricole e forestali, dall'Associazione bancaria italiana, dalla Banca d'Italia, dal tribunale fallimentare di Roma, dal commissario governativo e dal liquidatore giudiziale della Federconsorzi, dai soci della SGR, nonché dai soggetti che, a vario titolo, sono stati ascoltati dalla Commissione.

Per l'esame e la valutazione del cospicuo materiale documentario si è reso necessario affidare ad esperti incarichi di studio e di ricerca. E' evidente, infatti, che l’indagine affidata alla Commissione richiede particolari e specifiche cognizioni giuridiche e tecnico-contabili che, per loro natura, necessitano di approfondimenti di non breve durata per assicurare risultati soddisfacenti.

In particolare, al fine di accertare le cause e le responsabilità del dissesto, è stato conferito a tre esperti, il professor Claudio De’ Giovanni, il dottor Gaspare Marcucci e il ragionier Francesco Picone, l’incarico di procedere ad un'analisi comparata ed evolutiva dei bilanci della Federconsorzi dal 1982 alla data del commissariamento, basata sugli indici di valutazione universalmente conosciuti.

Al fine di dare risposta alle questioni relative alla fase successiva al commissariamento, si è provveduto ad incaricare due magistrati, il dottor Domenico Parisi e il dottor Edoardo Monti, e due docenti universitari, il professor Alberto Stagno d’Alcontres e il professor Fabrizio Criscuolo, della stesura di uno studio avente ad oggetto i profili di legittimità della procedura concorsuale e delle opzioni liquidatorie, nonché la natura giuridica del negozio definito "atto-quadro", la legittimità o anomalia dello stesso e le sue finalità nel contesto della procedura concorsuale.

Allo scopo di esaminare la documentazione trasmessa alla Commissione dai consorzi agrari, tre commercialisti, i dottori Fabrizio Murri, Paolo Sgattoni e Francesco Verdicchio, sono stati incaricati di compiere una analisi sulla evoluzione delle condizioni economiche e finanziarie di ciascuno di essi, comparandole tra loro e delineandone i profili comuni essenziali, nonché di verificare le scelte gestionali più significative assunte dagli amministratori e di esprimersi sulla adeguatezza dei controlli esercitati dai Collegi sindacali dei consorzi e dal Ministero dell'agricoltura.

La Commissione ha inoltre ritenuto opportuno approfondire la tematica degli ammassi, affidando ad un consigliere della Corte dei conti, il dottor Francesco Paolo Romanelli, l'incarico di analizzare le ragioni, la tipologia e l'ammontare complessivo dei crediti dei consorzi agrari e della Federconsorzi nei confronti dello Stato rimasti insoddisfatti; le ragioni, la tipologia e l'ammontare complessivo dei crediti vantati dalla Banca d'Italia rimasti insoddisfatti; la natura e i risultati dei controlli esercitati sui predetti crediti dalla Corte di conti.

Infine, è stata avvertita l’esigenza di affidare ad un tecnico, il dottor Giovanni Volpe, l’analisi della documentazione trasmessa dalle banche creditrici della Fedit con l’intento di ricostruire l'evoluzione cronologica, qualitativa e quantitativa del rapporto creditizio, nonché la progressione del rischio creditizio; di comparare i tassi di interessi passivi praticati alla Federconsorzi per ciascun anno e i tassi di interessi passivi prime rate ABI; di analizzare l'adeguatezza delle istruttorie tecniche; di determinare, per ciascun anno, l'entità di utilizzazione degli affidamenti da parte della Fedit; di stabilire, con riferimento alla data del 17 maggio 1991, la tipologia e l'entità delle linee di credito di cui la Federconsorzi godeva e poteva godere con l'utilizzo pieno degli affidamenti.

Per un elenco completo delle audizioni svolte e dei documenti acquisiti e trasmessi si rinvia all’allegato 3 di questa relazione. Nell'allegato 1 è invece inserita una cronologia essenziale degli eventi dal 1984 ad oggi, mentre nell'allegato 2 sono riportati i nominativi dei Presidenti del Consiglio e dei Ministri dell'agricoltura succedutisi dal 1982 al 1993, nonché degli organi di vertice della Federconsorzi, dal 1982 al commissariamento, e degli attuali responsabili dei consorzi agrari.

Le fasi dell’inchiesta risultano di massima delimitabili, cronologicamente e logicamente, come segue.

1. Esame dei fatti:

1. costituzione di gruppi di lavoro

2. audizioni

3. approfondimento sul materiale esistente e nuovi accertamenti affidati ad esperti

4. esame dei dati acquisiti

1. Elaborazione dei dati raccolti

2. Esame dell’esito delle acquisizioni conoscitive demandate ai gruppi di lavoro

3. Redazione della proposta di relazione conclusiva

4. Regime di pubblicazione degli atti

Come già evidenziato, la materia che costituisce oggetto dell’indagine affidata dal Parlamento a questa Commissione ha dato luogo a due importanti procedimenti penali tuttora pendenti presso gli Uffici giudiziari di Roma e Perugia ed è stata in parte già esaminata da una Commissione di indagine istituita presso l'allora Ministero dell’agricoltura.

La Commissione ha dovuto procedere, pertanto, per assolvere il mandato investigativo affidatole, ad acquisire la documentazione relativa ai processi penali ed all’audizione di magistrati e indagati, nel più assoluto rispetto dell’autonomia degli accertamenti giudiziari.

Ha, altresì, tenuto presenti i risultati dell’indagine voluta dal Ministro delle politiche agricole, Poli Bortone, e si è avvalsa, per lo sviluppo di molte specifiche tematiche, a gruppi di qualificati tecnici.

Tenuto conto di tali connotazioni si è, pertanto, ritenuto di procedere ad esporre sia la ricostruzione, spesso necessariamente tecnica, dei fatti accertati, sia le conclusioni politiche raggiunte sui singoli punti, in modo da consentire al Parlamento un giudizio il più possibile completo sui risultati conseguiti.

Nei singoli capitoli saranno altresì evidenziati ulteriori singoli spunti di indagine che, unitamente ai quesiti risolti, potranno essere oggetto di valutazione sia da parte del Parlamento che dell'autorità giudiziaria.

L’origine storica dei consorzi agrari si può far risalire ai Monti frumentari che, sorti nell’alto Medioevo, fino al diciannovesimo secolo assolsero la funzione di anticipare le sementi necessarie per le colture ai contadini, che le restituivano pagando un interesse a raccolto avvenuto.

Nel 1863 ne esistevano in Italia 2051.

Il formarsi del moderno Stato unitario nazionale pose il tema del miglioramento dell’agricoltura, che costituiva il settore di gran lunga più importante dell’economia, al centro dell’attenzione dei Governi.

A fini di sostegno delle politiche agricole governative, furono ideati e realizzati i comizi agrari istituiti in ogni capoluogo di circondario con regio decreto del 23 dicembre 1866 n. 3542.

Essi segnarono il primo intervento "dirigistico" dello Stato in agricoltura.

I comizi, infatti, erano associazioni obbligatorie che avevano le finalità pubblicistiche di promuovere iniziative nel settore agricolo ed in particolare nel campo del miglioramento delle tecniche di coltivazione.

Un successivo regio decreto del 22 giugno 1879, completata l’unificazione politica del paese, affidò ai comizi anche una specifica missione di "promuovere le disposizioni necessarie perché siano migliorate ed unificate le consuetudini vigenti tra coloni e conduttori di fondi".

Sul finire del secolo, ad essi si affiancarono, nella diffusione della conoscenza e nell’incitamento alla pratica delle migliori metodologie culturali, le accademie agrarie e le cattedre ambulanti di agricoltura.

Contestualmente, nella seconda metà del secolo XIX, per esigenze economiche ed operative di cui si rendeva interprete un vasto e composito movimento cooperativo, si erano formate libere associazioni di di agricoltori per l’acquisto in comune dei mezzi necessari per l’attività agricola.

Concretizzando talel’ esigenza, fortementemolto avvertita in alcune zone della pianura padana a più forte sviluppo agricolo, con lo scopo statutario di favorire la commercializzazione dei prodotti agricoli ed un allargamento della cooperazione, nacque a Piacenza, con atto siglato il 10 ottobre 1892, la Federazione italiana dei consorzi agrari, ente di diritto privato.

Un anno prima, il 25 ottobre 1891, un congresso delle associazioni agrarie tenutosi nella stessa città, ne aveva posto le fondamenta.

L'atto costitutivo fu sottoscritto da nove comizi agrari, cinque consorzi, due banche popolari e da trentadue agricoltori privati.

Il capitale fu fissato in 3.925 lire.

Alla neonata Federazione arrise grande successo; il numero degli associati andò progressivamente aumentando fino a superare alcune centinaia di migliaia negli anni Venti; il giro di affari aumentò notevolmente.

Nell’anno 1921 fu fondata, con il rilevante concorso della Federconsorzi, la Banca nazionale dell’agricoltura.

Con la legge sul credito agrario - regio decreto legislativo del 29 luglio 1927 n. 1509, convertito dalla legge 5 luglio 1928 n. 1760 - alla Federconsorzi furono conferite funzioni creditizie.

Negli anni Trenta si verificò, tuttavia, per cause che qui non è necessario approfondire, essenzialmente di natura finanziaria, la prima grave crisi del sistema consortile che fu affrontata e risolta dal governo fascista con la creazione di un ente finanziario dei consorzi agrari e, quindi, con un forte intervento statale.

Nel 1938, in pieno regime autarchico, fu istituito l'ammasso obbligatorio e cioè la consegna obbligatoria del grano affidato per la vendita alla Federconsorzi.

Parallelamente fu operato un intervento strutturale sulla natura e le funzioni delle associazioni agricole di primo e di secondo grado.

Con il regio decreto legislativo 5 settembre 1938 e con la legge 2 febbraio 1939 n. 159, i consorzi agrari e gli enti cooperativi agricoli furono trasformati coattivamente in enti morali e fusi nei consorzi agrari provinciali.

Essi divennero, da associazioni commerciali di diritto privato, enti di diritto pubblico e furono sottoposti alla vigilanza del Ministero dell'agricoltura e delle corporazioni.

Con legge 18 maggio 1942 n.  566, i consorzi agrari furono trasformati nuovamente in persone giuridiche private, ma controllate e guidate dalla Federazione, posta, a sua volta, sotto le dirette dipendenze del Mministero dell’agricoltura.

Dopo il conflitto mondiale fu dato, con il decreto legislativo 7 maggio 1948 n.  1235 (ratificato con legge 17 aprile 1956 n. 561), un nuovo assetto ai consorzi agrari ed alla Federazione durato fino all’approvazione della recente legge 28 ottobre 1999 n. 410 che ha soppresso la Federconsorzi ed innovato parzialmente la disciplina dei consorzi agrari.

Il decreto legislativo 7 maggio 1948 n.  1235, "Ordinamento dei consorzi agrari e della Federazione italiana dei consorzi agrari" (ratificato con legge 17 aprile 1956 nr. 561), ha rappresentato la legge fondamentale di riferimento sia per la Federconsorzi sia per i consorzi agrari.

Esso stabiliva che i consorzi e la Federazione italiana dei consorzi agrari (a cui di seguito si farà riferimento con le denominazioni Federconsorzi o Fedit) erano società cooperative a responsabilità limitata, regolate dalle norme dello stesso decreto e dal codice civile.

Le cooperative a responsabilità limitata, giova ricordarlo, secondo la definizione del codice civile (agartticoli. 2511 e 2513), sono imprese con scopo mutualistico delle cui obbligazioni è chiamata a rispondere la sola società con il suo patrimonio.

Ai consorzi agrari era affidato il compito di contribuire all’incremento ed al miglioramento della produzione agricola e ad iniziative socio-culturali nell’interesse degli agricoltori; alla Fedit era attribuito lo stesso compito sul piano nazionale ed in più quello di svolgere servizi di carattere generale nell’interesse dei consorzi, di coordinare l’attività di questi, di compiere operazioni di credito agrario di esercizio e, quindi, di effettuare prestiti ed anticipazioni su pegno nell’interesse dei consorzi.

Potevano partecipare ai consorzi solo le persone fisiche o giuridiche che esercitavano una impresa agraria nella qualità di proprietari, enfiteuti, usufruttuari mezzadri o coloni. Le quote di partecipazione erano costituite da azioni che avevano un valore nominale di lire 100.

Potevano partecipare come soci alla Fedit solo i consorzi agrari con quote costituite da azioni del valore nominale di lire 50.000.

Nessun socio dei consorzi e nessun consorzio sottoscrisse, tuttavia, azioni per un valore maggiore di una singola quota. Ciò avvenne per la ragione decisiva che il possesso di un numero di azioni superiore ad una non dava al possessore diritti maggiori di quelli spettanti ai sottoscrittori della quota minima: nelle assemblee dei consorzi e della Fedit ciascun socio aveva diritto ad un solo voto quale che fosse l’ammontare della sua partecipazione al capitale sociale.

In relazione al numero complessivo dei consorzi agrari, ciascuno dei quali deteneva una quota, il capitale sociale della Fedit era, pertanto, pari a sole lire 4.650.000 (50.000 x 93).

I consorzi erano amministrati da un Cconsiglio di amministrazione di tredici membri. Dodici di essi erano eletti dall’Assemblea dei soci; due terzi dei posti spettavano alla maggioranza ed un terzo alla minoranza. Il tredicesimo componente era eletto dal personale consortile di cui era rappresentante.

La Fedit era amministrata da un Cconsiglio di amministrazione di ventuno membri.

Di essi diciotto erano eletti dall’Aassemblea dei consorzi, rappresentati dai loro Presidenti o da persona delegata. Due terzi dei posti spettavano alla maggioranza ed un terzo alla minoranza. Un membro rappresentava i dirigenti della Fedit, che lo eleggevano. Un altro rappresentava il personale non dirigente, che parimenti lo eleggeva. Il ventunesimo rappresentava la categoria dei direttori dei consorzi, che lo sceglievano nel loro ambito.

Il cConsiglio di amministrazione era affiancato da un Ccomitato esecutivo costituito, tanto per i consorzi, quanto per la Fedit, da sei membri.

Quattro membri spettavano alla maggioranza e due alla minoranza.

Organo dei consorzi e della Fedit era la Presidenza, con poteri di rappresentanza esterna, composta da un presidente e da un vicepresidente nominati dal Consiglio di amministrazione.

Il Ccollegio sindacale dei consorzi era composto da sei membri, dei quali tre elettivi. Due di questi ultimi spettavano alla maggioranza ed uno alla minoranza.

Il Ccollegio sindacale della Fedit era composto da otto membri, cinque dei quali elettivi. Tre di essi erano attribuiti alla maggioranza e due alla minoranza. L’elezione competeva alle rispettive assemblee.

I tre membri non elettivi venivano nominati da tre Ministeri: agricoltura; tesoro e lavoro.

La presidenza del Collegio sindacale spettava, per disposizione del codice civile, ad uno dei sindaci di nomina governativa.

I consorzi, infine, venivano diretti da direttori che potevano essere scelti solo tra gli iscritti ad un ruolo speciale.

L’ambito di operatività dei consorzi coincideva con il territorio di ciascuna provincia della Repubblica. Erano, tuttavia, possibili accorpamenti.

La Fedit operava su base nazionale ed internazionale.

Gli utili sia dei consorzi sia della Fedit erano distribuibili ai soci in misura non superiore all’interesse legale maggiorato dell'1o uno1% per cento, ragguagliato al valore nominale delle azioni e della riserva e dopo averne destinato il trenta per cento alle riservae, ordinaria e straordinaria, non divisibile.

I controlli dell’autorità governativa, previsti per tutte le cooperative, erano affidati, relativamente ai consorzi agrari ed alla Fedit, al Ministero dell’agricoltura che quindi poteva:

1. in caso di irregolare funzionamento revocare amministratori e sindaci e nominare un commissario governativo;

2. sciogliere consorzi e Federazione, nel caso in cui non fossero stati nella condizione di raggiungere gli scopi istituzionali, non avessero depositato i bilanci per due anni consecutivi e nel caso di inoperatività; nominare i liquidatori e sostituirli, in caso di irregolarità o ritardi;

3. disporre ispezioni sul funzionamento dei consorzi e della Fedit;

4. sospendere l’esecuzione di deliberazioni od atti illegittimi o contrari alle finalità istituzionali o al pubblico interesse;

5. annullare gli atti contrari alle leggi, ai regolamenti, ed agli statuti.

I consorzi e la Fedit avevano l’obbligo di dare comunicazioni al Ministero dei del bilancio, delle delibere dei Consigli di amministrazione, dei Ccomitati esecutivi e delle Aassemblee e delle proposte di modifiche statutarie.

La normativa del 1948 era, infatti, completata dalla predisposizione di statuti tipo che furono obbligatoriamente adottati dall’una e dagli altri e che riproducevano l’illustrato dettato normativo.

I consorzi agrari, erano società cooperative a responsabilità limitata (di primo grado), e, la Fedit, era una società cooperativa a responsabilità limitata (di secondo grado).

Così espressamente stabiliva il decreto legislativo n.  1235 del 1948.

La definizione legislativa non lascerebbe adito a dubbi, ponendosi in continuità con quella che si leggeva nella precedente legge del 1942 che aveva espressamente distinto tra i consorzi agrari, persone giuridiche private, e gli altri enti pubblici con analoghe funzioni in agricoltura.

E pur tuttavia, con riferimento alla normativa anteriore al decreto del 1948, le Sezioni unite della Corte di Cassazione -  sentenza n.  130 del 29 gennaio 1949  - superando la lettera della legge, erano giunte a stabilire che i consorzi agrari e la Fedit dovevano considerarsi, per la loro disciplina e per i compiti loro affidati, enti pubblici.

Poiché l'assetto del 1948 non si discostava, per alcuni profili sostanziali, da quello del 1942, la questione della natura giuridica della Fedit e dei consorzi non poteva che riproporsi.

La forte limitazione alla libertà contrattuale che l'obbligatorietà degli statuti tipo prevedeva, il regime nominale della vigilanza, e soprattutto l’identico scopo o, per usare una terminologia più attuale, la "missione" affidata alla Fedit ed ai consorzi, "contribuire all’incremento ed al miglioramento della produzione agricola" (tutta la produzione agricola, non solo quella dei soci) "ed alle iniziative di carattere sociale e culturale nell’interesse degli agricoltori" (tutti gli agricoltori e non i soli soci), costituivano connotazioni tipicamente pubblicistiche.

Permaneva la commistione tra contenuti privatistici e funzioni pubblicistiche.

La giurisprudenza di merito e di legittimità dei tribunali, della Corte di Cassazione civile, del Consiglio di Stato e della Corte dei conti è pervenuta, però, costantemente a conclusioni opposte rispetto al passato.

E' stata, infatti, costantemente affermata la natura di soggetti privati dei consorzi e della Fedit.

Le decisioni giurisprudenziali in merito si sono, inoltre, progressivamente diradate a partire dagli anni Settanta in poi, in coincidenza temporale con l'affievolirsi delle gestioni pubblicistiche per conto dello Stato ed il definitivo consolidarsi dell'accezione imprenditoriale privatistica dei consorzi e della loro Federazione.

Lo svolgimento di funzioni pubblicistiche si collocava nella classificazione dell'esercizio privato di funzioni e servizi pubblici e, quindi, nella separazione tra natura degli enti e connotazioni di parte del loro agire e dello loro finalità, con conseguenti riflessi sul piano delle responsabilità e delle garanzie patrimoniali non estensibili allo Stato.

Occorre, tuttavia, precisare che, ai fini penali, si riteneva che si connotasse di rilievo pubblicistico, con opposti riflessi sulle connesse responsabilità personali, la parte dell’attività della Federazione e dei consorzi che concerneva la gestione degli ammassi, volontari od obbligatori che fossero.

La natura giuridica di private imprese cooperative dei consorzi e della Fedit deve, comunquein ogni modo, ritenersi acquisita al patrimonio delle conoscenze giuridiche degli operatori, almeno dagli anni Cinquanta in poi.

Ad attestazione dell'assunto si pongono i contenuti delle schede elaborate dagli uffici, cui era affidata l'istruttoria delle pratiche di affidamento della Federconsorzi, degli istituti di credito che ne erano creditori alla data del commissariamento, acquisite dalla Commissione.

In tutte è chiaramente enunciata la natura di cooperativa privata della Fedit.

Se la natura giuridica era nota, dalla commistione di natura privata e funzioni pubbliche, derivava la legittima considerazione della Federconsorzi come una sorta di ente economico con funzioni pubblicistiche che concorreva alla politica agricola nazionale.

L'assunto trova il massimo riconoscimento in due pronunce successive della Corte costituzionale del 1995 (sentenze nn. 384 e n. 517).

La Corte -  richiesta di pronunciarsi dalle Regioni che, a seguito del progressivo trasferimento ad esse delle competenze nel campo dell'agricoltura, rivendicavano nel corsi degli anni la competenza esclusiva sui consorzi agrari - si era in precedenza pronunciata con sentenza n.  63 del 1969 affermando che i consorzi agrari svolgevano compiti di spettanza statale e che per la loro essenza avevano rilevanza nazionale, con specifico riferimento alle operazioni di ammasso e di distribuzione delle merci, agli interventi di mercato previsti dalla Comunità europea, dal cosiddetto "piano verde", allae funzioni svolte per conto dell'AIMAIMA.

In dipendenza delle loro funzioni pubblicistiche, fu riconosciuto ai consorzi di svolgere funzioni di agenzie assicurative per conto dell'assicurazione degli agricoltori partecipata dalla Federconsorzi, la FATA.

Al sistema federconsortile furono affidati, in sintesi, compiti tipici di una agenzia governativa.

Esso ebbe grande rilievo nell'assetto strutturale dell'agricoltura nazionale, almeno fino a quando la politica agricola non divenne comunitaria ed il centro decisionale si spostò da Roma a Bruxelles.

Ciò consente di comprendere la posizione delle banche estere che avevano finanziato la Fedit e che, a crisi conclamata, in forza di argomenti non giuridici (nei contratti da esse stipulati la Fedit era chiaramente indicata come un soggetto privato) si attendevano che degli impegni di essa si facesse carico il Governo italiano.

La Federconsorzi non era, quindi, che una società cooperativa di secondo grado perché i suoi unici soci erano società cooperative.

Si trattava, tuttavia, di cooperative che non potevano darsi libere regole.

La loro vita era interamente governata da regole imposte con legge e contenute negli statuti tipo.

Esse erano obbligate ad associarsi alla Federconsorzi ed a rispettarne lo statuto.

I consorzi erano governati secondo un principio maggioritario che assegnava alla maggioranza un potere assoluto sugli organi di amministrazione attiva ed una importante partecipazione a quello di autocontrollo.

Il Ccollegio sindacale annoverava due su sei componenti appartenenti alla maggioranza.

La scelta di quello che, con linguaggio corrente, si usa definire come management, non era possibile perché il direttore di un consorzio non poteva provenire che dalle fila di quelli abilitati dalla Fedit, in numero chiuso ed in intuitiva sintonia con essa.

Anche la Federconsorzi era governata dalla stessa regola maggioritaria che assegnava al gruppo che avesse riportato il maggior numero di voti in Assemblea la presidenza ed il controllo del Consiglio di amministrazione, del Comitato esecutivo ed una significativa presenza nel Collegio sindacale, ancorché, quanto a quest’ultimo, lo statuto raccomandasse di scegliere preferenzialmente i sindaci tra i direttori dei consorzi.

A ciò va aggiunto che la funzione di garanzia che i sindaci di nomina ministeriale, ed in particolare i presidenti dei Collegi sindacali, quasi sempre coincidenti con quelli designati dal Ministero dell’agricoltura, avrebbero dovuto svolgere, come meglio si dirà in seguito, non fu di fatto mai assicurata e non costituì mai un ostacolo per il dispiegarsi degli interessi della maggioranza.

Si tratta di aspetti che legittimano l’opinione di chi ritiene che, con l’adozione del decreto legislativo n. 1235 del 1948, emanato meno di un mese prima delle elezioni che segnarono il primato, destinato a durare per circa mezzo secolo, del partito della Democrazia cristiana, si volle mantenere sostanzialmente invariata la struttura corporativa prebellica procedendo ad un cambiamento nominale e non sostanziale.

Sembra evidente il disegno, nelle norme integrate dagli statuti obbligatori, di un modulo organizzativo che non mirava ad assicurare la libera espressione di voci politicamente diverse, tra loro contrastanti o dissonanti, ma l’egemonia di una sola parte così realizzando un controllo integrale sul sistema consorzi-Federazione e, quindi, di riflesso, un controllo forte su gran parte del mondo agricolo.

Esso si rivelò un formidabile strumento di controllo politico. Infatti la Coldiretti, con metodi fortemente controversi ma anche con strumenti più efficaci e con maggior sintonia con il modo di essere e di sentire dell’impresa contadina di allora, riuscì immediatamente ad impadronirsi del sistema, conquistandone il dominio pressoché assoluto, durato fino al commissariamento della Fedit e, come si vedrà, anche oltre.

Essa non ebbe avversari od oppositori.

Una seconda organizzazione, di non contrastante ispirazione, la Confagricoltura - l’organizzazione sindacale degli imprenditori agricoli - condivise il controllo dei consorzi e della Fedit, ma in posizione minoritaria e sostanzialmente subordinata.

Va ricordato che le due organizzazioni professionali esprimevano una forte rappresentanza politica e parlamentare.

In particolare, per alcune legislature, una parte significativa, per peso numerico e politico, dei gruppi parlamentari della Democrazia Ccristiana era costituita da deputati e senatori espressi dalla Coldiretti.

Alla Fedit fu affidata la gestione di una parte degli aiuti previsti dall’E.R.P. (European Recovery Program) -  e cioè dal programma meglio noto come "Piano Marshall"  - mediante l'acquisto di grano all'estero e la sua successiva commercializzazione.

Sull’attuazione di quest’ultimo e di d’i altri piani di d’i aiuti internazionali (U.N.R.R.A. - U.S.F.A.R. - A.U.S.A.) che si concretizzavano nell’approvvigionamento e nell’ammasso delle derrate alimentari ed in particolare nell’ammasso del grano, durato fino alla campagna 1963-1964, la Fedit costruì la sua potenza economica e finanziaria che raggiunse il culmine negli anni Sessanta.

Basta considerare che in quell’epoca il patrimonio immobiliare della Federconsorzi era passato da un valore di 3,5 milioni dell’immediato dopoguerra a ben 8.336 milioni con un aumento vertiginoso.

Attuata la conquista del governo dei Cconsigli di amministrazione e dei Ccomitati esecutivi, le cui decisioni non trovavano alcun controllo nei Collegi sindacali che erano espressione dei medesimi interessi, le organizzazioni sindacali che si dividevano la rappresentanza dei consorzi e della Fedit, passarono progressivamente, con la scomparsa di personalità come quelle di Bonomi e Mizzi, che avevano impresso alla Fedit una direzione forte ancorché controversa, ad una vera e propria direzione esterna.

Sentendosi legittimati dal rappresentare la quasi totalità dei soci dei consorzi e la totalità dei soci della Fedit, la Coldiretti e la Confagricoltura finirono per confondere i loro interessi sindacali con quelli dell’intero sistema federconsortile.

La Commissione ha maturato il convincimento che esse, sia pure in misura diversa, dirigevano di fatto la Fedit, gestendo risorse di sostanziale derivazione pubblica, perché in gran parte accumulate grazie alla politica dei pubblici ammassi, nulla rischiando del loro patrimonio, ed anzi attribuendosi parte dei ricavi, sotto forma di contribuzioni miliardarie di dubbia legittimità.

Anche le scelte di politica economica e finanziaria che portarono al tracollo del sistema, furono assunte dai due sindacati ed in particolare dalla Coldiretti.

Sistematicamente, infatti, negli ultimi anni, le riunioni dei Consigli di amministrazione e dei Comitati esecutivi della Fedit erano preceduti da preconsigli e cioè da riunioni separate dei consiglieri della Coldiretti e di quelli della Confagricoltura, presiedute dai rispettivi dirigenti, ed in particolare, per la Coldiretti, dal presidente Lobianco, che discutevano gli argomenti all'ordine del giorno degli organismi amministrativi e prendevano le relative decisioni, che, quindi, venivano semplicemente ratificate nel corso delle riunioni ufficiali.

La Commissione ha raccolto un coro di voci e di indicazioni in ordine alla effettiva direzione della Fedit che si identificava, quanto alle principali scelte strategiche e di politica d'impresa, nella presidenza della Coldiretti ed in parte minore in quella della Confagricoltura.

Per tutte è significativa la testimonianza di un componente dell'ultimo Consiglio di amministrazione, il deceduto dottor Pietro Gentili, imprenditore agricolo e presidente del consorzio agrario di Siena, di estrazione Confagricoltura.

(…) Sono il solo, mi trovo in un comitato di cinque persone, quattro e cinque con il Presidente, dove tutto quello che dicevo ero soltanto io a verbalizzare, io soltanto a protestare, gli altri quattro accettavano passivamente.

" (…) La Federconsorzi era amministrata da Confagricoltura e Coldiretti, cioè dai Consiglieri, ma che erano espressione degli azionisti. (…) Noi consiglieri, prima delle riunioni, facevamo dei preconsigli, nel senso che la Confederazione di appartenenza (nel mio caso la Coldiretti) ci invitava per un predibattito sugli argomenti all’ordine del giorno della riunione successiva".

Ha dichiarato il ragionier Luigi Scotti, il 20 marzo 1995, alla Commissione ministeriale di indagine:

Come Presidente partecipavo ai preconsigli della Coldiretti, come Presidente espresso dalla Coldiretti. Non ho mai partecipato ai preconsigli della Confagricoltura".

Tali affermazioni non sono parse alla Commissione né persuasive né credibili. E’ noto che le riunioni di gruppi omogenei di consiglieri nelle società non hanno altro scopo che quello di pre-concordare la linea comune da tenersi nei consigli di amministrazione.

Se non fossero sufficienti le affermazioni di d’opposto contenuto sopra riportate, basterebbe scorrere Basta scorrere i verbali dei cConsigli di d’amministrazione della Fedit per rendersi conto dell’assoluta assenza di posizioni individuali.

Il dott.or Wallner, pPurresidente della Confagricoltura dal 1983 al 1989, lamentando la difficoltà di praticarla e la posizione minoritaria della organizzazione da lui presieduta rispetto alla Col diretti, ha ribadito, nel corso dell'audizione del 1° febbraio 2000, il concorso della Confagricolturasua organizzazione alla guida della Fedit:

Ed aA riprova dell'assunto che le decisioni riunioni del consiglio di amministrazione della Fedit venivano precedute da decisive rriunioni delle associazioni di categoria che avevano assunto un carattere formale, si annovera può, emblematicamente citare, tra i tanti documenti, uun telegramma del 4 marzo 1991, e cioè di due mesi prima del commissariamento, indirizzato al presidente Scotti :

Persino il rappresentante della Fedit presso la CEE veniva designato nella persona di un dirigente della Coldiretti.

D’altra parte lo stesso pPresidente Lobianco, in una intervista rilasciata nel 1992 al giornalista Antonio Saltini, si assumeva espressamente le responsabilità di scelta delle strategie e degli uomini per la Fedit.

E sicuramente, a giudizio di questa Commissione, tra le maggiori responsabilità dell’eclisse della Federconsorzi, vi sono le scelte strategiche compiute dal 1982 in poi dalla Coldiretti ed, in misura minore, per il minor peso che essa aveva, dalla Confagricoltura.

Il catalogo dei controlli sui consorzi agrari e sulla Fedit affidati al Ministero dell’agricoltura e, per i consorzi siciliani, alla Regione Sicilia è riprodotto nella pagina a f iancoIn forza dell'articolo 35 del decreto legislativo 7 maggio 1948 n. 1235, ai consorzi agrari ed alla Fedit erano applicabili le disposizioni degli articoli dal 2542 eal 2545 del codice civile. (????)

; i poteri in essi previsti erano esercitati dal Ministero dell'agricoltura, al quale era, inoltre, conferita la facoltà di:

1. disporre ispezioni sul funzionamento dei consorzi agrari;

2. sospendere l'esecuzione di deliberazioni od atti illegittimi o contrari alle finalità dei consorzi o al pubblico interesse;

3. annullare in ogni tempo gli atti contrari alle leggi, ai regolamenti e, di concerto con il Ministero del lavoro, quelli contrari agli statuti.

I consorzi e la Fedit avevano l'obbligo di comunicare al Ministero dell'Aagricoltura:

1. i bilanci;

2. le deliberazioni dei cConsigli, e dei cComitati esecutivi e delle Aassemblee.

I consorzi erano obbligati a scegliere il direttore tra gli iscritti al ruolo dei dirigenti dei consorzi tenuto dalla Fedit.

Il Ccollegio sindacale dei consorziCap era composto di tre membri effettivi e di due supplenti.

Esso era integrato per le materia di pubblico interesse:

1. da un rappresentante del Ministero dell’agricoltura;

2. da un rappresentante del Ministero del lavoro;

3. da un rappresentante del Ministero del Tesoro.

L'art.icolo 2542 del codice civilec.c. stabilisce che le società cooperative sono sottoposte alle autorizzazioni, alla vigilanza ed ai controlli sulla gestione stabiliti dalle leggi speciali, mentre l'art.icolo 2545 dispone in tema di inerzia od irregolarità del liquidatore.

I controlli dell’autorità governativa previsti per tutte le cooperative erano quindi affidati, relativamente ai consorzi agrari ed alla Fedit, al Ministero dell’agricoltura che quindi poteva:

1. in caso di irregolare funzionamento, revocare amministratori e sindaci e nominare un commissario governativo;

2. sciogliere consorzi e Federazione nel caso in cui non fossero state nella condizione di raggiungere gli scopi istituzionali, non avessero depositato i bilanci per due anni consecutivi ed infine nel caso di inoperatività;

3. nominare i liquidatori e sostituirli in caso di irregolarità o ritardi;

4. disporre ispezioni sul funzionamento dei consorzi e della Fedit;

5. sospendere l’esecuzione di deliberazioni od atti illegittimi o contrari alle finalità istituzionali o al pubblico interesse;

6. annullare gli atti contrari alle leggi, ai regolamenti, ed agli statuti.

I consorzi agrari e la Fedit avevano l’obbligo di dare comunicazione al Ministero dell'Aagricoltura dei bilanci, delle delibere dei Cconsigli di amministrazione, dei Ccomitati esecutivi e delle aAssemblee e delle proposte di modifiche statutarie.

Da questa elencazione appare evidente la natura ordinaria dei controlli, che avevano connotazioni sia di legittimità sia di merito.

Il potere di sospensione di deliberazioni o di atti illegittimi e di annullamento di atti contrari alle leggi, ai regolamenti, ed agli statuti rientrava con evidenza tra i controlli di legittimità. Esso mirava non solo ad assicurare la legalità formale ma anche il rispetto dell’assetto organizzativo, impedendo devianze autonomistiche.

Il Ministero dell’agricoltura poteva sciogliere consorzi e Federazione nel caso in cui non avessero depositatoo i bilanci per due anni consecutivi e nel caso di inoperatività; poteva inoltre nominare i liquidatori e sostituirli in caso di irregolarità o ritardi.

Si tratta di tipici controlli di legittimità.

Il Ministero dell’agricoltura poteva revocare amministratori e sindaci e nominare un commissario governativo, in caso di irregolare funzionamento di consorzi e Federazione, e sciogliere consorzi e Federazione, nel caso in cui non fossero stati nella condizione di raggiungere gli scopi istituzionali.

Il Ministero aveva, inoltre, il potere di sospendere le deliberazioni contrarie alle finalità istituzionali o al pubblico interesse e di annullare di atti della stessa tipologia.

Si tratta di un controllo cui appare difficile non riconoscere le connotazioni di merito.

Del controllo di merito l'espressione più importante e significativa fu il decreto di commissariamento della Fedit del 17 maggio 1991 che contiene valutazioni di natura economico-finanziaria.

Di esso, esemplarmente, si discusse la necessità e l'opportunità, ma non si discusse mai la legittimità.

Giova, tuttavia, chiarire che nessuno dei controlli previsti dal codice civile e dalla legge speciale comportava un costante sindacato del Ministero sulle scelte di politica economica e finanziaria dei consorzi e della Fedit e, quindi, a Ministri e funzionari non era affidata una sorta di supervisione operativa, tale da accreditare le determinazioni degli amministratori delle cooperative vigilate, come condivise dal Governo.

I controlli sui bilanci non comportavano una funzione certificativa di conformità a verità, come quella conferita ad una società di revisione.

Essi erano finalizzati, occorre ribadirlo, ad accertare, con inevitabile ampia discrezionalità, il regolare funzionamento delle persone giuridiche controllate e la persistenza delle condizioni che permettessero di raggiungere gli scopi sociali, attivando, se necessario, il doveroso esercizio di poteri sostitutivi.

In funzione della tipologia dei controlli sopra indicati erano previsti coerenti poteri ispettivi.

I poteri sostitutivi, infine, si spingevano fino al commissariamento ed alla messa in liquidazione e potevano incidere in modo decisivo sulla vita stessa della Fedit e dei consorzi.

La Commissione ha inteso ad accertare come i controlli appena descritti venisserovano esercitati nei confronti della Fedit e dei consorzi, acquisendo idonea documentazione e procedendo all’audizione dei Ministri dell’agricoltura succedutisi dal 1982 al 1991, e di alcuni funzionari qualificati del Ministero dell'agricoltura e della Regione siciliana. E' stato altresì ascoltato, nella seduta antimeridiana del 6 dicembre 2000, l'assessore all'agricoltura e foreste della regione Sicilia, onorevole Salvatore Cuffaro, cui compete, ai sensi del combinato disposto del decreto legislativo 7 maggio 1948 n. 789 e della legge regionale 8 luglio 1948, n. 35, nelle cui competenze rientra la vigilanza sui consorzi agrari siciliani.

Una prima conclusione è stata facilmente raggiunta relativamente alla Federconsorzi.

Il Ministero dell'agricoltura per quanto risulta documentalmente, con certezza dal 1982 al 1991 e probabilmente - il beneficio del dubbio è doveroso per il lungo tempo trascorso - dal dopoguerra in poi, non dispose alcuna ispezione nei confronti della Fedit.

Ha dichiarato il ragionier Luigi Scotti, presidente della Fedit, il 20 marzo 1995 alla cCommissione di indagine Poli Bortone:

La tesi secondo la quale, fino al 1980, le ispezioni sia sulla Federconsorzi ch(e sui consorzi agrari) erano reiterate e continue -   espressa dal dottor Vincenzo Pilo, responsabile dal 1986 al 1991 e dal 1991 al 1994 della Direzione generale della Pproduzione agricola preposta alla vigilanza, nel corso della sua audizione davanti alla Commissione, svoltasi nelle sedute del 5 ottobre e 23 novembre 1999   - è rimasta sfornita di ogni prova.

Si potrebbe sostenere che ciò fu dovuto al fatto che non ve ne furono mai le ragioni.

La Commissione è, al contrario, dell'avvisoopinione che una vigilanza di ordinaria diligenza avrebbe consentito in cinquanta anni molteplici approfondimenti, se non altro su quelle gestioni speciali degli ammassi, oggetto di vivacissimo dibattito politico e di gravi e perduranti sospetti.

Poiché, inoltre, i bilanci della Federconsorzi si segnalarono sempre per sinteticità e mancanza di chiarezza, aprendosi ad una parziale intelligibilità solo negli ultimi due anni, sgomenta che nessuno avvertì mai l'esigenza di chiarimenti e di correlativi accertamenti ispettivi.

Nonostante la sinteticità, tuttavia, i risultati degli esercizi della Fedit, a far capo dal 1985, rendevano evidenti due aspetti fondamentali: il risultato operativo era sempre minore, fino ad assumere connotazione negativa; l'indebitamento era sempre maggiore, fino ad assumere proporzioni insostenibili.

Ebbene tutti i bilanci della Fedit, ad eccezione dell'ultimo, relativo all'anno 1990, che si chiudeva con un artificioso pareggio, furono recepiti dal Ministero vigilante che ne prese atto rimanendo del tutto inattivo.

Non fu assunta nessuna iniziativa né fu chiesto alcun chiarimento: .

Come si è già osservato, non ci si avvalse del potere ispettivo.; Nnon si ritenne di dover valutare, mediante una specifica ed adeguata attività istruttoria, la sussistenza delle condizioni per un eventuale commissariamento.;

nNon vi fu alcuna iniziativa politica per affrontare e risolvere concretamente il problema.

Il Consiglio dei Ministri non fu mai interessato.

Mai fu informato il Parlamento.

Il solo Ministro dell’agricoltura che si attivò per un' approfondimento della situazione fu il professor Saccomandi, che affidò ad un tecnico, il dottor Artusi, un incarico non formale ricevendone una relazione allarmante alla quale, tuttavia, non fece seguito alcuna concreta iniziativa.

Nessun Ppresidente del Ccollegio sindacale della Fedit di nomina governativa assolse le sue funzioni di controllo interno, assumendo la doverosa iniziativa di inoltrare al Ministro relazioni che illustrassero le reali condizioni dell'Ente.

Nessuno di loro segnalò alcunché.

Si deve, pertanto, concludere che i Ministri che ressero il dicastero dell'agricoltura, tutti appartenenti alla Democrazia Ccristiana, ed i funzionari che si adeguarono al loro indirizzo politico, esplicito od implicito, abdicarono del tutto ai loro doveri di vigilanza.

Ciò, in un primo tempo, favorì l'assoluta libertà di azione della Fedit; in un secondo ed ultimo tempo concorse a determinarne il tracollo non garantendo il contenimento, nei confini delle regole economiche e finanziarie, delle richieste del mondo consortile che, se fondate, avrebbero dovuto trovare risposta politica.

A ciò va aggiunto che le potenzialità ispettive presso il Ministero dell'agricoltura erano pressochèpressoché inesistenti dal punto di vista strutturale.

Persino il commissariamento della Fedit non fu preceduto da una ispezione condotta da funzionari ministeriali, ma da una rapidissima ricognizione, affidata dal Mministro Goria a due esperti privati.

Il Ministro non poteva, evidentemente, far alcun affidamento sulle strutture delle quali avrebbe dovuto istituzionalmente avvalersi.

Per quanto riguarda i consorzi agrari, Llargo uso fu fatto, invece, dell'istituto del commissariamento nei confronti dei consorzi agrari.

Ma iI provvedimenti del Ministero non furono però, quasi mai, il frutto di iniziative ispettive.

Come si è già detto, infatti, in tempi prossimi alla crisi e, quindi, in tutto il decennio che va dal 1982 al 1991, oggetto dell’inchiesta di questa Commissione, nessuna ispezione fu compiuta nei confronti dei consorzi. Tanto si deve ritenere su base documentale, la sola alla quale la Commissione ritiene di doversi affidare, mancando del tutto validi contributi testimoniali di segno opposto.

Nonostante le affermazioni in senso contrario dei dirigenti ministeriali ascoltati, infatti, a specifica e reiterata richiesta, il Ministero delle politiche agricole non è stato in grado di trasmettere una sola relazione ispettiva.

I controlli si possono ritenere, pertanto, del tutto omessi.

L'omissione è imputabile, come già evidenziato, in primo luogo ai Ministri pro tempore ed, almeno per quanto riguarda gli anni precedenti al 1987, in forma attenuata, ai responsabili delle Direzioni proposte alla vigilanza di cui si tratterà più oltre.

In un così grave contesto omissivo, si sono tuttavia, acquisite il 23 novembre 1999, a seguito dell'audizione del dottor Vincenzo Pilo, responsabile pro tempore della Direzione generale della Pproduzione agricola, segnalazioni indirizzate, peraltro solo a partire dall'anno 1987, al Ministro dell'agricoltura sullo stato di dissesto del sistema dei consorzi agrari.

Le condizioni in cui versavano i consorzi agrari nella seconda metà degli anni Ottanta erano, infatti, tanto note e gravi da consigliare alla direzione generale vigilante, la redazione di argomentate e documentate relazioni.

Queste, pur senza approfondire il tema dei rapporti finanziari tra i consorzi e la Fedit, disegnavano, tuttavia, ufficialmente, un quadro così tanto grave ed allarmante da far ritenere alla imporrendurre la Commissione inadeguate le determinazioni politiche e di governo, assunte a condividere l'implicita stigmatizzazione un giudizio fortemente negativo desull'operato daei vari ministri succedutisi alla guida del DddDicastero dell'agricoltura prima dell'insediamento diel ministro Goria.

In nota Amplius infra

, espressa dal senatore Andreotti nel corso della sua audizione del 15 febbraio 2000. I ministri interessati sono Filippo Maria Pandolfi, Calogero Mannino ed il deceduto Vito Saccomandi.

Nelle relazioni sopra indicate, tutte a firma del dottor Pilo, riguardanti gli anni dal 1985 al 1990, si segnalava infatti, che la soluzione dei problemi dei consorzi non poteva essere ulteriormente procrastinata e che era urgente ed indifferibile l'esigenza di un intervento radicale ed efficace.

Ad esso non si diede, né si ritenne di dare, mai corso.

Il contenuto delle note non dava adito a dubbi; vi si affermava che le condizioni economiche e finanziarie dei consorzi presentavano nella maggior parte dei casi sintomi di squilibrio; che particolarmente difficile era la situazione di consorzi siciliani, soggetti alla vigilanza della Regione Sicilia, tutti in stato di assoluta precarietà economica, finanziaria e patrimoniale; che molti consorzi avevano chiuso il bilancio con una rilevante perdita di esercizio, altri in pareggio ricorrendo ad un artificio contabile costituito dalla rivalutazione degli immobili; che la Fedit aveva accordato a 23 consorzi un beneficio straordinario, costituito dal congelamento per tre anni degli interessi sui debiti nei confronti della stessa e la rateizzazione della restituzione del capitale in dodici anni ad un tasso di interesse molto basso.

Le cause della crisi venivano individuate nella progressiva contrazione delle attività per conto dello Stato; nelle difficoltà incontrate dai consorzi nel collocamento delle merci; nei maggiori costi rispetto alla concorrenza derivanti dalla struttura consortile; negli oneri fiscali; nei bassi margini di utili sui prodotti commercializzati; nelle esposizioni debitorie rilevantissime con gravissimi riflessi derivanti dall'aumento continuo degli interessi sui conti economici, per essere gli oneri superiori ai ricavi di esercizio.

Si tratta con evidenza di cause tutte strutturali connesse con l'impianto stesso del sistema che, venute meno le possibilità di profitti derivanti dalle gestioni per conto dello Stato, aveva chiare connotazioni di diseconomicità.

Nonostante il fosco quadro che vi si disegnava, e che imponeva urgentissimi ed adeguati rimedi, i due Ministri che ne furono destinatari prima diel ministro Goria, e cioè gli onorevoli Filippo Maria Pandolfi e Calogero Mannino, non ritennero di assumereassunsero i provvedimenti urgenti e indifferibili che la gravità della situazione, a giudizio della Commissione, esigeva.

Tanto più che le pur così negative annotazioni della struttura ministeriale non descrivevano ap pieno la realtà, se il ministro Goria ritenne di vergare di suo pugno sull'ultima relazione, datata 14 marzo 1991, riguardante l'esercizio 1989 in cui si diceva:

La sua decisione assunta dal ministro Goria fu il di commissariaremento della Fedit.

La rappresentazione dell'imponenza del dissesto era, pertanto, chiara.

Richiesto da questa Commissione di chiarire le determinazioni da lui assunte, l'ex ministro Pandolfi ha affermato di essersi preoccupato prioritariamente di definire e liquidare i rendiconti delle gestioni speciali e cioè degli ammassi, risalenti a molti anni prima e non ancora chiusi predisponendo, con il concorso di una apposita commissione ministeriale, un articolato disegno di legge (AC n. 2315) presentato nel novembre 1984.

Il disegno di legge, assegnato alla Commissione agricoltura della Camera, non fu mai discusso.

Secondo il ministro Pandolfi l'approvazione del provvedimento, che avrebbe avuto natura preliminare nei confronti dell'operazione di risistemazione del sistema dei consorzi agrari e della Federconsorzi, non avvenne per la situazione politica del tempo.

(…) Le due confederazioni maggiori, quella dei Coltivatori diretti e la Confagricoltura, appartenevano all'amministrazione dei consorzi agrari, la terza, invece, (la Confcooperative, che faceva capo al PSI n.d.r.) era storicamente esclusa da questa partecipazione (…) l'opposizione era ancora prevenuta sui tentativi di sistemazione del mondo federconsortile; erano le confederazioni di parte democristiana, soprattutto la Coldiretti, che a loro volta temevano che, se il Parlamento fosse entrato su tali questioni, si sarebbero riaccese polemiche non necessarie.

In ordine alla sua azione riguardante i consorzi agrari e la Federconsorzi, il ministro Pandolfi ha affermato di aver affrontato il problema mediante l'elaborazione, nel contesto del Piano agricolo nazionale approvato dal CIPE il 1° agosto 1985, di un piano organico riguardante la cooperazione.

Sui controlli Pandolfi ha affermato: "Mi arrivavano quotidianamente rapporti sulla situazione dei consorzi agrari nei quali si diceva, ad esempio, che tredici consorzi versavano in gravi difficoltà, tanto da rendere addirittura necessaria la liquidazione coatta amministrativa.

Sulla Federconsorzi il Ministro ha aggiunto: "Venendo alla questione Federconsorzi, non mi è mai stato rappresentato alcun problema che riguardasse la sua concreta gestione.

Venendo alla questione Federconsorzi, non mi è mai stato rappresentato alcun problema che riguardasse la sua concreta gestione".

Tenuto conto che l'onorevole Pandolfi fu Ministro dell'agricoltura dal 4 agosto 1983 al 12 aprile 1988 (I e II Governo Craxi, VI Governo Fanfani, Governo Goria) e quindi per cinque anni consecutivi, durante i quali i problemi del sistema, di cui era ben consapevole, crebbero senza freno; considerato che essi imponevano una soluzione giudicata non più differibile fin dal 1985, le sue iniziative politiche, per di più fallite, non possono essere giudicate che come il risultato di una inadeguata azione di governo.

Di fronte all'urgenza - non percepita o non voluta percepire -, Lla situazione fu, di fatto, lasciata incancrenire.

Di fronte all'urgenza trascorsero anni senza alcun risultato.

Il progetto di legge di approvazione dei rendiconti degli ammassi, presentato nel novembre 1984, non fu mai esaminato dalla Commissione agricoltura della Camera dei deputati e il Governo non assunse alcuna iniziativa per sollecitarne ed ottenerne l'approvazione.

La rendicontazione delle gestioni speciali, inoltre, non